汪新生:着力发展和规范辅警制度,进一步强化社会治安管理与公共服务

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导读:时间:2008年11月13日 来源:中国评论学社 作者:汪新生   近年来,国内和省内一些大中城市为瞭解决社会治安管理事务日益复杂繁重与警力严重不足的突出问题,相继借鉴国外和境外的经验,组建了形式各异的辅警队伍,协助维持治安秩序,打击违法犯罪行为,发挥了非常积极的作用。   辅警队伍是一支由公安机关直接指挥和管理的队伍,主要用于社会联防巡逻,其功能与配备介于现在的保安与正规警察之间,并赋予基本的执法权,例如可在巡逻中盘问有关嫌疑人,可检查市民的身份证等。同时,辅警会配备基本的警械如警棍等。

时间:2008年11月13日 来源:中国评论学社 作者:汪新生

近年来,国内和省内一些大中城市为瞭解决社会治安管理事务日益复杂繁重与警力严重不足的突出问题,相继借鉴国外和境外的经验,组建了形式各异的辅警队伍,协助维持治安秩序,打击违法犯罪行为,发挥了非常积极的作用。

辅警队伍是一支由公安机关直接指挥和管理的队伍,主要用于社会联防巡逻,其功能与配备介于现在的保安与正规警察之间,并赋予基本的执法权,例如可在巡逻中盘问有关嫌疑人,可检查市民的身份证等。同时,辅警会配备基本的警械如警棍等。辅警招聘的主要来源是本地市民,部分来自有志于警务工作的外来人口。辅警管理采用合同制的形式,使辅警成为一种新的职业。

但是,由于目前辅警制度在我国仍然处于初创和试验阶段,与实行该制度较为成熟的一些境外地区相比,有一定差距,也必然存在不少亟待解决的问题。各地在筹建辅警队伍的初期,人员招聘所面向的群体主要是本市的“4050”人员,由于招收、教育、培训、管理等环节因素,聘用人员在年龄、阅历、经验、观念、知识结构等方面参差不齐,且整体素质和水平不高,与辅警工作的特定要求有较大的差距,跟不上治安形势发展的要求。因此,有专业人士认为,我国的许多地方陆续建立起的“辅警”队伍并不是严格意义上的辅警,而仅仅是公安机关在维护社会治安秩序工作中的辅助力量而已。从严格意义上来讲将其称为“辅助警力”或“社会化警力”更为合适。

早在1959年,香港政府就将后备警察队和特别警察队合并,正式成立香港辅助警察队。同年1月30日,颁布了《香港辅助警队条例》。辅警在50年代至60年代的主要职责是,在需要执行内部保安工作和社会上发生紧急事故时,提供一支受过训练的后备队伍,协助维持治安,在节日或大型活动时,执行人群管理工作。1998年9月,特区政府对辅警进行全面检讨,使辅警的角色定位于对政府机构、警署等重点单位的保护,为警队指挥及控制中心提供人手,保护领事馆,在发生天灾或紧急事故时协助警队执行有关工作,在大型公众活动中协助警队执行人群管理工作。而且警务处成立了辅警支援科,负责对辅警队的日常行政管理,从而使辅警更专业,职能更清晰,管理更到位。

从1959年1月30日颁布《香港辅警管理条例》后,香港政府不断对条例进行补充修订,使辅警队组织与管理、职责与权力、参政开支、队员使用、擢升、降级、革职及迫令退休、违纪行为与罚则、薪酬、抚恤金、津贴、训练、勤务等都详细作了法律上的规范,使辅警队伍运作有法可依。

广州市公安局根据公安部有关开展建立辅警改革尝试的精神,借鉴内地部分城市以及香港辅警的模式,经过充分调查论证,先后在番禺区、南沙区、广州经济开发区和花都区开展辅警试点工作。

以广州经济开发区为例,人员招聘的条件是部队军转、复退人员及本区内人员,必须具有高中以上文化,省内青年必须具有大专以上文化,省外青年必须具有本科以上文化。

但是,与上述香港辅警管理严格清晰的制度和运作方式相比,目前我省的辅警制度建设还存在职责和定位不够清晰、缺乏具体的相关法规和管理条例规范、社会认知程度不足、队伍素质和工作待遇有待改善等问题。

为了加快推进我省辅警制度建设,以适应构建和谐广东、强化社会治安管理与公共服务、顺利举办2010年亚运会等重大安保任务的需要,特提出以下工作思路和建议。

第一,确定辅警的性质、职责和任务以及辅警人员的任职要求,明确辅警与公安机关的关系及其分工范围。在公安机关向社会公布“有求必应、有难必帮”的承诺后,公众对警察的期望值达到了“万能”的程度,致使公安机关职能的外延不断扩展。然而,以目前的专业警力去承担全面接受社会求助、提供全方位服务的任务存在很大困难,光是接处“110”报警中众多的民事纠纷等非警务工作,已经让警力疲于奔命,更何况一定程度上影响和削弱了有限警力对突发事件和真正意义上“匪警求助”的接处力度和速度。

因此,根据辅警的人员结构特点和执法权限制,应该将日常社区和公共场所治安巡逻、社会救助(包括灾难事故救助)、民事调解等职责主要交由这支队伍负担。使原先很多“民警到场也解决不了、却又不能不到场”的求助项目得到及时处理。同时,辅警还可以协助完成重大活动的治安维护、道路交通秩序治理。

职责明确不仅有利于队伍的组织和培训,服务素质的提高,而且可以防止因辅警人员角色错位而导致的滥权甚至违法现象出现。既让辅警师出有名,也让人民群众的合法权益受到保护。

第二,制定《广东省辅警管理条例》,明确主管部门及其责任。例如:辅警应当要由县级以上公安机关或组织人事部门统一考试聘用,对辅警的管理由公安机关专人负责,责任到人;辅警的工资待遇由政府财政统一保证,制服统一规范,节假日、因公受伤等等事项也参照警察待遇的规定处理;辅警的协助公务行为必须由警察带领,遵守严格的程序,在协助公务行为过程中给公民造成的损害,由公安机关负责国家赔偿,负责管理民警有失职行为的,相应追究其法律责任等等。

如果管理机制不统一,管理标准经常性变化,很容易导致辅警队伍管理的不确定性。长此以往,辅警队伍松散、辅警人员工作效率低等问题都会暴露出来,对社会治安管理工作的协助效用随之降低。此外,应该对辅警与各种类型的保安队伍作出区分,强调辅警的正规化和准纪律部队的身份。尤其要杜絶社会上一些保安公司以招聘辅警的名义招收保安人员的行为,以维护辅警的社会形象。

第三,规范辅警队伍的素质要求和组织培训。应该吸纳社会上政治思想、文化体能素质较好的优秀青年,包括待岗分配的应届大中专毕业生进入职业化的辅警队伍。并可重点考虑退役的武警、部队士兵,实行公开招聘、严格审查。政审通过后,每位应聘人员必须经笔试、体能测试择优録用,方能成为专职辅警。在正式上岗前,辅警应接受为期一个月的封闭式培训,项目包括法律常识、体能训练、自卫搏斗、防暴、盘查技巧及一般事件的处理方法。考试合格后,方能担负起巡逻盘查、协助维持治安和防控犯罪的任务。此外,可考虑建立职业辅警培训基地,所有辅警人员每三年入基地接受一个月的集训,更新知识、强化体能。对职业化辅警的聘用应实行合同制,每两年签约一次,对其中工作不称职的,可视情解聘。

第四,从政务公开的要求出发,各级政府主管部门应通过官方网站、各类媒体以及组织相关宣讲活动向社会宣传组建辅警队伍的重要性,辅警的素质要求和职权范围,相关的管理制度和管理规定,市民谘询、求助、反映情况和投诉的渠道等。一方面增加社会公众对这个新事物的瞭解和认知程度,争取社会对辅警制度建设的支持,一方面也可以通过正常的管道形成对辅警队伍的社会监督,及时发现问题并加以解决。借此逐步正面树立辅警队伍的公共服务形象。

(作者简介:汪新生教授系中山大学亚太研究院副院长兼国际关系学系主任)

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