仕途的玄机:两汉酷吏官场博弈 二 二元权力困局—郅都折翼 4.济南屠侠 1

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赴任济南郡守的郅都,会对自己的新职务作何感想,已经湮没在历史的洪流之中,不为后人所知。但是,他不会感觉轻松,相反,无论对自己的能力如何自信,他也必须考虑到帝国官吏仅仅可以选择的两种人生:进则风光无限;退则身死族灭。郅都之前的几位济南郡守,因为施政不力已经被景帝免职,他必须小心应对,方可不辱使命。

本朝并立郡、国而以郡县为主的二元行政体系,确保天子的管辖权无远弗届。后世宣帝曾感慨,天子与郡守共治天下;王嘉也在上奏哀帝时言称,郡守之职重于古代诸侯。二十四名酷吏,除张汤、杜周、杨仆、张俭之外,都有太守、国相的经历,多数又是在太守任上赢得酷吏的名号,因此,实有必要将郡守的职责简略予以介绍{11}。

郡县的设置,最早当可上推至春秋时期。概而言之,县的设置先于郡,县的规模也大过郡。各国诸侯多于繁华富庶之地置县,以为统治中心;又在与戎、胡等少数民族接壤之边境区域置郡,其后也在新近兼并攻占的土地上设置郡。郡最初是作为一国的边境军事单位而设置的,所谓郡守即是边疆守将,“守”便含守土保民之责任。故此,本朝前后四百年间,多称郡守为郡将。

秦朝之郡县制度,渊源于三晋,而起始于商鞅变法。秦王嬴政二十六年(前221)吞并六国,分天下为三十六郡;本朝因袭其制,待到景帝三年(前154)七国之乱后,天下六十二郡,天子自领四十一郡,十九诸侯王国合计领有二十一郡。至此,中国封建时代的地方行政之基本架构初定。根据民户数量、治理状况以及地理位置等标准,郡又有不同的区别。户数大于十二万者为大郡,否则为小郡;政事繁难为剧郡,否则为平郡;地处内陆为内郡、近郡,接壤外族则为外郡、边郡。其中以内郡、近郡为上,本朝官吏或有从外郡太守调任内郡者,视同升迁。内郡、近郡之中又以京辅三郡的地位最高。

京师乃帝王所居、宗庙所在,最初设置一名内史来治理。景帝二年(前155)分置左内史、右内史;武帝太初元年(前104),改称右内史为京兆尹(京是大,兆是众多,尹有主管公平决事的意思),改称左内史为左冯翊(冯为辅,翊是佐)。景帝中六年(前144),主管列侯事务的主爵中尉更名为主爵都尉,太初元年,再改为右扶风。从此,左冯翊、右扶风、京兆尹合称为三辅,治所俱设在长安城中,秩禄皆是中二千石,地位视同九卿,可以参加朝议,名为地方官实际等同于中央官,其政绩卓著者往往进一步转任九卿,甚至直升三公。外郡郡守秩二千石,无资格参与朝议。需要指出的是,内史、左冯翊等名,既为一郡名称又为该郡最高官吏名称,左冯翊兼指左冯翊这个郡级行政单位及其最高首长,并不存在左冯翊郡守的说法。

三辅之外,各郡基本相同,概述如下。

郡守为一郡之最高长官,其秩二千石、银印青绶,全权负责治理本郡,景帝中二年(前148)秋七月改称太守。郡守代天子临民、专制千里,借助一个完整的郡级官僚行政体系实现,大约可以分为佐官、属吏、县三个方面。佐官如丞、史均由朝廷委任;属吏则由郡守自行选任,重要的岗位有功曹(掌人事)、决曹(理刑狱)、督邮(行监察),此外又有五官掾、门下亲近属吏、上计掾史,等等;县则作为低一级行政单位自成另一套体系。军事方面,郡守作为一郡兵事长官统帅全郡武力,都尉作为副将辅佐郡守领一郡之兵。

如此设置,确保郡守将一郡举凡民政、财政、教育选举、立法、司法、执法、监察、军事权力全部收归掌握,上则执行中央政令,下则统率监督所属各县,成为连接朝廷与地方的中枢。

本朝选贤任能以收代天子治理百姓之效,与任用制度结合至为紧密的,无疑乃是考核制度。朝廷采用上计考课的方式,评估郡守政绩。一年一次,由郡国派遣上计吏携带详细记录郡国信息的书面材料——上计薄进京汇报,称为常课;三年一次,朝廷考察郡国综合治理状况,称为大课。上计内容择其大者包括本郡户口增减、盗贼多少、赋税收入、军政支出等若干方面,朝廷据此检查郡守称职与否,并对全国郡守排列名次,以确定迁、降与赏、罚。


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