太平天国风云之太平天国管理如何管理城市人口?

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太平天国运动前后19年,纵横18省,占领过600座以上的城市,曾建立过版图辽阔的国家,按曾国藩的说法,是所谓“僭号之贼”,与“流寇”完全不一样,在所占领的城市里往往一住就是几年,最长的达11年。太平天国是如何治理这些城市的,其治理之道究竟能给后人怎样的启示,都值得认真探究。


“开衙”的不如坐衙的


1853年3月21日,太平天国占领南京,随后定都于此,改名天京。约从这年夏天起,开始逐步建立起城市管理体制。


在1856年之前,太平天国并没有设立省级行政单位,只是有“省”这个名目而已,在郡、县两级分别设立了主官总制、监军,称为“守土官”,管理城市日常行政事务。


然而事实上这两级城市主官仅仅是“开衙”--设立了行政主管机构,“坐衙”的却另有其人,他们要么是当地驻军长官,要么是由天京特派的高级官员,以“持印主理民务”的名义主持城市事务。如安徽繁昌县,主官理应是繁昌县监军,但实际负责人却是当地驻军将领、殿右八指挥杨某。刑事、治安等行政权限大多掌握在这些军官、特派员手里,守土官所能切实管辖的,除了不属于城市行政范畴的乡官事务,就只剩下户口、赋税、征发、清洁卫生和商业管理等次要事务,且这些事务也往往受到军官、特派员等的干涉。


之所以会出现这样奇怪的局面,原因是多方面的。


首先,太平天国往往把城市视作军事要塞,对城市工商业重视不够,常根据军事需要决定取舍,甚至对“无用”、“麻烦”的城市居民加以驱逐,以节约粮食并杜绝奸细。在这种情况下,负责军政大局的军官、特派员权力自然更大。


其次,太平天国实行“干部等级制”,“开衙”的总制、监军级别很低,但“坐衙”的通常级别较高,如上面提到的安徽繁昌县殿右八指挥杨某,级别竟比监军高三级。


第三,由于太平天国每到一处都竭力扩军,前期更有将老人、妇孺也编入军队的倾向,在一些要塞化的城镇(如镇江、九江),城中居民几乎都变成“军队编制”,另一些城市虽没有这样极端,但军队在编人员比例也相当大,职权只限于民事的守土官权力自然有限。


第四,太平天国各级“干部”并非根据工作需要配置属官,而是根据级别,官越大属官也越多,如总制、监军,按规定只有文职属员8人,而指挥杨某文职属员多达45人。两相比较,自然是后者更适合处理复杂的行政事务。


由于军官、军人地位高,“开衙”的守土官无法对“上级领导”的部下行使处罚权,给人的感觉自然是司法权力有限。然而这种“有限”却是相对的,在处理纯民事案件时,守土官却可以“专杀”,即不报告上级,只贴一张告示就可判处平民死刑,这远比同时代清朝地方官的权力大得多。显然,这样的规定是极不合理的,助长了太平天国城市中各级政府机关的乱作为和侵权行为,严重影响了城市的稳定和繁荣。


1856年前,尽管军官、特派员的权力更大,但他们尚无权支派、指挥守土官,后者直接听命于上级守土官和天京;1856年后,太平天国增设了省一级行政长官“将帅”,郡、县两级维持不变,并增配了更多的属官和办事人员,但地方行政长官的权力却更小了。军官可以直接指挥甚至训诫、惩罚守土官。由于军官地位高、权力大,不少城市的守土官无事可做,竟被从城里赶到城外。


之所以如此,除了和前期一样的原因外,一方面,后期中央控制力下降,各支军队的主帅将辖区视为自己的“分地”,重用听命于自己的军官、属员,而将属于中央行政体系的地方官加以排挤、打压;另一方面,后期太平天国滥封官爵,一个只管几十人甚至几个人的小军官,也可能封为丞相、侯爵。如此一来,地方官在军官面前连站的位置都没有,又如何确保城市行政的独立性、权威性?


更特殊的地方则是首都和最大城市--天京。早期的天京根本没有地方行政长官,而是由负责全国事务的东王杨秀清指定负责人各司其责,如负责城防、治安的先后为翼王石达开、北王韦昌辉;负责行政、户口的是佐天侯陈承镕;负责城市刑事案件审判的是卫国侯黄玉琨。这些各司其职的部门、官员,都是以自己的头衔、属官理事,而没有专门的城市行政管理机构,一旦这些负责人调职,原有的一套班子也会全部更换,这显然不利于行政的稳定。


后期天京也设立了“守土官”,但在时人和外国人的记载中,这些“守土官”并未真正负责城内行政事务,民务被分别划归13个或更多王爵处理,甚至提到这些“守土官”的文字资料都不多。


城市变成了军营


可以说,太平天国对城市功能的认识始终是存在偏差的,认为城市的功能只有两个:一是获得物资,如军火、军需、粮食的补充;二是获得一个稳固的要塞,安置家属,抵御强敌。


前期太平天国把天京几乎变成一个大军营。除当兵外,男人分别被编入负责各种杂务的“诸匠营”,女人被编入女营、女绣锦营,老人和残疾人被编入老民馆、能人馆,所有百姓家庭都被拆散,夫妇不能团聚;城里的商业时断时续,即使允许开业时,也由国家机关给本取利;原本遍布城中的菜地,都被没收成为“中国菜园”。这等于是“全民皆兵”,城市行政、民务被划归军队系统兼管也就不奇怪了。后期虽然恢复家庭,有限度地默认小商业发展,但“吃皇粮”的依旧是主体,城里平民最多时只有12万左右,而军队、各级官员属员和他们的家属,差不多也有相当或更多的数量。在这种情况下,天京的城市功能一直处于畸形状态。


然而此时已经是近代,城市早已成为商业、文化和学术中心,具备了丰富的内涵和多元化的功能,这些功能如果善加利用,可以让一个国家财政充裕,社会繁荣,充满活力。但从山区走出的太平天国首领们却看不到这些。他们需要的城市,是简单划一、如臂使指的大军营,既方便管理,又便于需索,所有人都应该属于某个“营”,而这个“营”是否从事其名义上应该做的工作,则无关紧要。就拿天京来说,删书衙的使命,原本是删改四书五经和民间读物,可这个删书衙成立近10年,“成果”仅有可怜的一套书。织营是招募南京特有的云锦纺织工人所组建的,因为一开始宣称无须服兵役,许多不愿当太平军的知识分子、普通市民也混迹其中,人数最多时达到5个营几万人。但他们中大多数却并不织布,一些织营驻地似乎连织布机都没有,相反,一旦在册,就被不断抽调去修工事、服劳役甚至当兵。由瓦匠组成的瓦营、木匠组成的木营虽有机会从事本职工作,但主要使命却变成了给天王府值外勤。


庞大的“吃皇粮”队伍很快让城市不堪负荷,粮食定量一减再减,最终到了顿顿喝粥都不够的地步。太平天国不得不解散大兵营,恢复家庭,却又从一个极端走到另一个极端:把城市人口看做消耗粮食的累赘、滋生奸细的土壤,动辄疏散、驱逐。早期天京粮荒最严重时,曾借口出城抢割稻子,把几万妇女骗出城去然后关闭城门,任其自生自灭;后期被认为对城市贫民较为爱护的李秀成,他所委派的苏州民务总理熊万荃也曾坦白地劝城里平民搬家到城外,因为他们在城里“给军队添麻烦”。


没有了城市居民,太平军就可以将城里较好的房屋都变成衙门、军营和办公场所,仅在天京城南,1864年初就有1000多座王府;可以把较差的房屋拆毁,旧砖用来熬制火药所需的硝石,木料用去加固工事;还可以在城里任意修筑篱笆、炮台,也无需担心奸细或令人头痛的供应问题,只要喂饱军队和军属的肚子即可。至于此举让最大的摇钱树变成了最大的财政包袱,便无暇顾及了。


太平军占领城市的一大目的是经商,他们每到一座城市就忙不迭地“招商”,吸引中外商人前来兜售从粮食到木料,从洋枪洋炮到八音盒、阳伞在内的各种新奇产品,以满足军队和官员的各种需要。但他们对商业的认识也仅限于此,在天京城内,早期的商店要由佐天侯衙门开具执照,本钱由国家“圣库”出,经营所得全部上缴;一度允许老人开设的茶馆,必须标明“分文不取”,以免经营者赚钱后变心;在江浙等地城郊或城内,后期出现了军官、要员偷偷和当地人合股的“官倒”店铺,这些店铺挂着“特许经营”的“中国某店”牌匾,可以不向当地守土官纳税,而没有牌匾的“个体户”即使按章纳税,也难免被拆迁到城外、摊派杂税或干脆封门的命运。在太平天国的城市概念中,商业是可以存在的,但必须对军人们有用且无害,否则实在麻烦,还不如关门的好。


既然城市管理的一大要素是避免麻烦、提高安全系数,那么除了要把闲杂人等赶出城去,还必须加强出入管制。在太平天国的城市里,都严格执行着“挥子制度”,不但进城者要手持“挥子”(即由某实权部门开出的特别通行证),甚至出城也要领“挥子”,这些通行证过时作废且时常更换,以免被奸细利用。为了确保“挥子”制度有效,签发部门被严格限制在几个高级衙门,如在天京城,后期只有洪秀全两个哥哥、几个侄子的签字有效。为便于管理,还需要关闭若干城门,如天京城有13座城门,但只有6座城门开放,其他都被封死。


这种通行证制度让正常的城市生活、商业变得寸步难行。更严重的是,手握签发“挥子”大权的权贵看到了“商机”,如负责在后期天京城签发“挥子”的天王哥哥洪仁发、洪仁达,就趁机发放“洪票”,只有持“洪票”,难民方可出城,商品才可进城。而“洪票”并非无偿,需要高价购买。太平天国这种最早恐怕也是唯一的有价证券交易,让二洪成为后期出名的富翁,却也让商人视天京为畏途,不敢把物资尤其是最重要的粮食运来销售。最终天京城正是因为缺粮而陷落,着实令人唏嘘。


天国门牌:“公益”变“敛财”


太平天国行政管理的一大创举,是门牌。


门牌是一张大白纸或黄纸,约一尺见方,上面书写户主、家属、仆役姓名、性别、年龄、职务等,并盖有核发机关的官印,在颁发机关留有存根。


最早核发门牌始于1853年7月的天京城,发明者是当时负责天京城治安工作的北王韦昌辉。在1853~1855年间,天京城的门牌都由北王府签发,盖有韦昌辉的官印。


编立门牌的好处,是便于统计人口、兵力,为兵力征集、人力统筹和后勤供应提供准确数据,也是为了便于城市管理,防止奸细和不法分子混入,更有彰显天国统治权威的意义。因此从设立到太平天国覆灭,门牌制度在太平天国辖区内始终盛行,不但城市里有,在有条件的乡村,同样把编门牌、领门牌当做大事来抓。


在1855年4月以前,太平军在城市尤其天京城内废除家庭,除洪秀全本人和杨秀清、韦昌辉、石达开等几个王爵外,其他官员、军民都是男归男、女归女,因此门牌与其说是户口,不如说是“兵册”。秦日纲已是最高级官员之一,家里也只有冷冷清清的4口人且都是男性。由于“家庭”都被没收了私人财物,仰赖官方供给,级别、性别、年纪和强壮程度不同,所能获得的物资、粮食定量差距很大,门牌信息准确与否,攸关天国生死大计,自然马虎不得。1856年4月,迫于强大的社会压力,太平天国不得不解散大多数非作战的“兵营式家庭”,允许夫妇团聚,同时取消了这些“军转民”人员的供给制,让他们自谋生路。


在供给制时代,每家每户都没有私财,门牌也成为一种“公益事业”。后期则不然,由于家庭有了私人财产,门牌费成了一些城市官员的主要创收来源。从后期的记载看,门牌都要收费,最便宜的吴江县同里镇索价300文铜钱,最贵的浙江兰溪县、宁海县,每张居然要4块银元之多。由于门牌费得来容易,花来爽快,加上后期地方独立性增强,急于找到更多财源,许多城市频繁更换门牌。如浙江海宁,1862年阴历正月刚换过门牌,第二年阴历三月又要换,半年后又第三次提出换门牌的动议,每换一次,就要交一次门牌费,令居民叫苦不迭。有时候太平军驻军换防,新守将往往会以“不认识旧门牌”为由,再换一次新的,再收一次门牌费。


门牌制度如能切实贯彻,原本可以方便城市管理部门进行各项统计、管理工作,但后期门牌被异化为政权象征甚至敛财工具。行政当局只看各家各户是否挂了门牌,而不管门牌信息是否准确,甚至收了门牌费,就把空白门牌下发,让各家自行填写。嘉兴、吴江等地都曾出现接任的军政首长上任,发现家家户户都挂了门牌,官方档案里却没有存底的咄咄怪事。太平天国末期,由于天京城内贫民太多,李秀成打算用自家的钱、米赈济,却连城中具体人口都弄不清,只得让饥民自行到他王府门前挂号登记。


不难看出,由于太平天国领导人抱有浓厚的小农意识,将城市功能简单化、割裂化,不重视城市的多元化功能,在其管理的城市里用粗放的行政框架、简单粗暴的管理手段,来经营最丰富、最活跃、最生活化的都市,结果导致许多繁华城镇和太平天国政权同归于尽。


尽管在某些环节、领域,太平天国做了有益的尝试,但从城市经营的角度看,太平天国的城市理念是落后的,与时代发展方向是背道而驰的。



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