北京设防!

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导读:北京人口设防 从目前政策思路来看,北京即将开始的人口调控,不论是清理地下空间还是提升对小百货、小食杂店等业态的准入标准,其最终的受影响人群仍是外来低端人口 《财经》记者 舒泰峰 左林   这是位于北京市朝阳区香河园街道的一间地下室。河北人王东利以每月500元的租金从房东手里租下这间房,作为一家人安居之所。   虽然这个“家”只有15平方米,屋里仅一张桌子,一台19电视,一个衣柜,一个杂物架,王东利与妻子和上初中的儿子挤睡在一张床上,但这一家三口在这个“家”一住就是11年。

北京人口设防



从目前政策思路来看,北京即将开始的人口调控,不论是清理地下空间还是提升对小百货、小食杂店等业态的准入标准,其最终的受影响人群仍是外来低端人口


《财经》记者 舒泰峰 左林


这是位于北京市朝阳区香河园街道的一间地下室。河北人王东利以每月500元的租金从房东手里租下这间房,作为一家人安居之所。


虽然这个“家”只有15平方米,屋里仅一张桌子,一台19电视,一个衣柜,一个杂物架,王东利与妻子和上初中的儿子挤睡在一张床上,但这一家三口在这个“家”一住就是11年。


就在这个“家”里,王东利看着儿子成长为少年,他自己则步入中年。河北的老房子因年久失修几年前已经倒塌——王东利一家仅存下这一处栖身之所。


然而,很快王东利可能无法继续在此安居。他租住地下室属于人防工程,按照北京市最新政策,从2011年上半年开始,将用半年到一年时间,对人防工程的租户进行清退。


这只是首都新一轮人口调控中的一步。


无论以何种统计方法,《北京城市总体规划(2004-2020年)》的人口目标都至少被提前十年突破。按照这份国务院批复的总体规划,2020年北京总人口规模应控制在1800万人左右。北京对于人口膨胀的担心早已有之,并试图有所作为。2009年政府工作报告中即首次提出“逐步实施人口调控目标责任制”。在2011年的政府工作报告中,北京市市长郭金龙以更大篇幅阐述人口控制目标和决心。


北京市各区县则已经开始了疏解人口的努力。东城区计划至2030年,将常住人口控制在65万,共疏解21.5万人。朝阳区在“十二五”期间将缩减10平方公里住宅规划用地,至少可减少37万人居住。未来五年,朝阳区预计将人口控制在400万人以内,较最高峰时减少近40万人。


综合各方面信息,即将打响的这场北京市人口调控战将多管齐下,措施包括“以房管人”“以业控人”“以证管人”、缩减进京指标等诸多方面。在北京市两会刚刚通过的北京“十二五”规划纲要中,或可寻出调控政策的指向:既控制人口数量,“加强对人口总量的调控”,“遏制人口过快增长”;同时,改变人口结构,“提高人口素质,优化人口布局”。


从目前政策思路来看,即将开始的人口调控,不论哪种方式,最终受影响人群仍是外来低端人口。


首都到底多少人


关于北京人口数据,官方统计各不相同,出于人均GDP的考虑,统计局的口径相对保守


北京人口快速增长是此次调控的大背景。北京市人大常委会专题调研数据显示,截至2009年底,北京实际常住人口总数为1972万人,其中户籍人口1246万人,居住半年以上的流动人口726.4万人。


而在2010年1月,北京市统计局发布数据称,截至2009年末,全市常住人口为1755万人。


对此,北京市社科院经济所副所长梁昊光告诉《财经》记者,关于北京人口数据,官方统计各不相同,出于人均GDP的考虑,统计局的口径相对保守。


北京大学社会学系教授陆杰华对《财经》记者说,1755万人和1972万人中,户籍人口的数量相同,差别体现在流动人口上,统计局按照每年人口变动的抽样调查,统计2009年流动人口为509万,而北京市流动人口管理办公室按照暂住证调查,统计流动人口为700多万。


在梁昊光看来,即使1972万人也是保守测算,他综合统计局、计生委、公安局三个部门的数字,再参考其他因素,预计“北京市总人口应该已突破2000万”。


总数庞大,增速也在加快。北京市政协常委会2010年提交的《关于促进首都人口与资源环境协调发展的建议案(草案)》(下称《建议案》)显示,“十一五”前四年北京人口年均增长54.3万人,比“十五”期间年均多增近20万人,其中70%新增人口来自于流动人口,21.7%属户籍迁入。《建议案》预测,按照这种增速,2015年北京市常住人口将达到2300万,2020年将突破2500万。


据《财经》记者了解,中央高层对北京的交通拥堵和人口膨胀状况表示不满,批示要求北京市切实解决。来自高层和现实的双重压力,遂催生了人口调控政策。


2011年北京两会审议通过的北京市“十二五”规划草案中提出,今后五年北京要遏制人口无序过快增长,将实行户籍指标调控人口规模。要逐步形成规模适度、结构优化、管理严格、与城市可持续发展和城市功能相适应的人口发展格局。


清理地下空间


北京的地下室出租已形成一个市场,层层转租现象普遍


清理地下空间是最先启动的人口调控措施。


2010年12月6日,北京市民防局局长王永新表示,从2011年上半年开始,将用半年到一年的时间对人防工程中的散居户进行清退。


在2011年北京市政府工作报告中,亦有“加强人防工程使用管理,规范房屋出租行为”的表述。


北京的地下空间分为两部分,一部分为人防工程,属于民防部门管理。另一部分为普通地下室,管理部门为住建委。


虽然此次清退行动的公开理由是消除安全隐患,避免群死群伤,但据知情人士透露,这只是对外的口径,实际上“也是为了调控人口”。


随后,清退行动即进入实施阶段。据了解,目前北京各区正在进行前期调查摸底,部分街道承租人已接到清退通知。


2010年12月底,朝阳区民防局的相关人士就来到香河园街道办事处,召集街道范围内的地下人防承租人开会,会上以口头通知方式,要求各承租人从1月11日开始清理散租户,1月20日清空。


“当时的感觉像是挨了当头一棒。”参加会议的一位承租人告诉《财经》记者。当晚,承租人通过网络、电话以及口耳相传的方式召集大家到朝阳公园聚集,商讨对策。据西坝河东里一位周姓承租人回忆,第二天,朝阳公园门口聚集了几百人。另外一些承租人去了区信访局以及市政府上访。


这些承租人将成为清理政策的直接利益受损者,他们大多并非北京人,依靠转租地下室获利。2008年,来自吉林的刘亚欣把老家房子抵押,贷款10万元,又从亲戚那里借了十多万元,与香河园街道武装部签订合同,租下西坝河东里一处地下室,租期为10年。如今政府清退地下室,她的前期投入还远远没有收回。“真的不让干的话,我连贷款都没法还。”刘亚欣说,“现在最大的希望是能够让我把合同执行完,起码也要有两三年的缓冲期,让我能把投入收回来一些,不要损失太大。”


《财经》记者调查了解到,北京的地下室出租已形成一个市场,层层转租现象普遍,目前持有地下室的许多是二手、三手甚至三手以上的承租人。有的大户租下十几处地下室,投入达二三百万元。


上世纪90年代以前,北京的地下室皆处于废置状态,很多被废水浸泡,甚至变为垃圾场,安全成为难题。此后,为了消除安全隐患,北京市鼓励社会开发利用地下空间。


“当时管理费都不收,得求着人家使用。”在民房系统工作了近30年的一位科级干部说。最初,有人利用地下室种蘑菇,开发养殖业,随着城市化进程的加快,大量流动人口涌入北京,对廉价住房的需求催生了地下室租赁市场,投资客也随之而来。


2002年5月1日施行的《北京市人民防空条例》第十五条明确规定,“鼓励、支持企业事业单位、社会团体和个人投资人民防空工程建设。人民防空工程平时由投资者使用管理,收益归投资者所有。”


百万租户何去何从


许多10多平方米的地下室都住着三口之家,一部分甚至是三代同堂


北京朝阳区,人防工程有1200多处,承租户总数近1000人。而清理政策的另一部分受影响人群——散租户目前保持静默,其人数更为庞大。


市民防局人士向《财经》记者透露,北京人防工程中的散租户约为15万人。而市住建委2009年的统计数据显示,北京1.7万套普通地下室中,还居住着近80万人。这意味着,有近100万的人口生活在北京的地下空间中,这其中绝大多数为外来流动人口。


在这100万人中,有相当一部分为常住人口。朝阳区承租户老赵的六处地下室中住着500多人,租住时间在五年以上的超过50%。《财经》记者在走访中发现,像王东利这样在地下室住了11年的租户不是少数,年头最久的租户为13年,这名租户1997年从山东来到北京,现为朝阳区环卫工人。


这是一个独立的、不被人所熟悉的世界。进入这个世界,需要低着头,走下宽约1.5米,深3米-5米的通道。住在这里的有环卫工人、餐馆服务员、物业维修工、黑车司机


许多十多平方米的房间都住着三口之家,一部分甚至是三代同堂。在租户看来,能在偌大京城有一处栖身之所已经相当不错,“便宜,还冬暖夏凉”。


有关清理地下室的消息已经在租户间流传。他们说,没有什么办法,能做的只是等待。“大不了回老家去。”来自山东的环卫工人老徐说。但是更多的租户表示不会回老家。王东利说,孩子在这里上学,回去课程也不一样,再说老家只有两亩地,能种1000多斤粮食,“够什么用”。“真要赶我们的话,我准备找政府说说去,北京人是人,外地人就不是人了吗?”


对于民众的诉求,政府方面已有所了解。据朝阳区民防局相关负责人介绍,根据北京市的要求,目前清理行动“暂缓”,等待统一部署。民防局目前主要是调查摸底,以及风险评估。


经过摸底,朝阳区民防局了解到,承租人主要诉求是希望得到相应的经济赔偿。


对此,上述区民防局相关负责人表示,对合法经营的承租人,将会予以赔偿,但赔偿金额需要政府进行评估。据他透露,目前已有赔偿方案,需等北京市统一出台。至于散租户,朝阳区民防局目前并没有安置方案,因为“这不是民防局一个部门能够负责的”。


“以业控人”思路


工商部门被要求充当“看门人”


除“以房管人”,北京市还提出“以业控人”思路。


2011年1月4日,北京市副市长程红在“2011年北京市工商行政管理工作会议”上表示,控制人口,根在于“业”。程红具体提道,北京将对小百货、小食杂店等17类业态提升审批准入,约涉及30万户商业主体、100万名流动人口。此外,各区县对于在违法建筑内从事经营活动的,要严格审查,以避免办理“违法的营业执照”。她还表示,北京市将探索根据经营住所使用期限、居住期限等条件设定营业执照有效期制度,对于纳入拆迁范围的,则停止申办营业执照。


至于将会有哪些准入标准,北京市工商局对《财经》记者表示,因牵涉到其他多个部门,具体方案在制定当中。


知情专家透露,此次北京“以业控人”的思路,借鉴了顺义模式。2010年7月,北京市人大常委会专题调研组的一份报告中介绍了顺义区人口调控的做法,一时间“顺义模式”受到广泛关注。


顺义的人口调控手段之一,就是对餐饮、洗浴、美容美发等传统服务业和各类百货、食品、建材市场进行规范,对小百货、小食品、小建材等“五小”企业进行清理整顿。至2009年底,顺义共投入1.5亿元,完成了对全区65个农贸市场的升级改造;关停高投入、高能耗、高污染、低效益“三高一低”企业33家。此外,顺义还投入5000万元建立再生资源回收体系,全区统一设置了8个再生资源临时收购点,建成村级再生资源暂存间384座,从事再生资源回收的劳动力由原来的3000多人精简到832人,减少70%以上。


顺义区东兴市场原为露天经营的农贸市场,服务周边八九个居民小区。2009年经改造后,市场占地1100平方米,原来摆路边摊的商户要有营业执照方可入驻。该市场负责人告诉《财经》记者,有五六十家流动摊贩,改造后被清理出了市场。


顺义区近郊的河南村流动人口集中的街道两旁,密集分布着小理发店、足疗店、杂货店。在2011年1月底时,这些店铺大多处于关停状态。一位坚持开业的理发店女老板说,以前开个小店很容易审批,现在这条街上已经不再新批这类小门店。而且公安部门查得很严,“我们现在跟打游击一样,一听到风声,立刻关门。”


“十一五”期间,顺义区通过种种措施,流动人口数量年均增长只有约5%,其GDP年均增长则保持在20%以上,因此引起北京市有关部门的重视。中国人民大学人口研究所教授段成荣认为,顺义模式对于大兴、房山这样的后发区域或许可以借鉴,但很难在北京市区推广。与通州、昌平等区相比,顺义离市区较远,交通也相对不发达,这使得流动人口的涌入不那么明显。顺义的另一个优势是紧临首都机场,因而在产业上主要以临空经济和现代制造业为重点,第二产业重点是汽车、电子通讯、装备制造等现代制造业,服务业则重点发展航空、金融、物流、会展、文化创意等高端服务业。这些条件是北京市其他区县和主城区所无法比拟的。


收紧进京指标


压缩低学历毕业生的进京机会,主要是为了将指标留给高端人才


如果说“以房管人”“以业控人”和针对的主要对象为非户籍流动人口。那么严控进京指标,则主要针对户籍人口进行调控。


北京市“十二五”规划纲要提出,北京要完善户籍管理制度,坚持控制总量、优化结构,在严格执行准入政策的同时,实行户籍指标调控。


“进京指标”亦成为北京市调控户籍人口的一个关键杠杆。2010年1月,北京市发改委主任张工在向人大作国民经济和社会发展计划草案报告时提到,北京每年产生大约14万个左右的进京户籍指标,其中有8万个由中央统筹,剩下的6万个由北京自行支配。


据北京大学社会学系教授陆杰华介绍,进京指标每年有一定变化,“最高的时候十四五万,2009年十一二万,总体上呈现缩减趋势。”


北京市教育系统人士向《财经》记者透露,2011年进京指标将进一步缩减。按照《北京城市总体规划(2004-2020年)》,北京到2020年必须把户籍人口控制在1350万以内,然而截至2009年底,北京户籍人口已达1246万人。按此计算,2010年-2020年间,北京只能增加104万户籍人口,平均每年只有约10万个户籍指标增长空间。缩减成必然之势。


在总量受限的情况下,北京市“十二五”规划纲要里明确写道,“优先解决好符合首都发展需要的专业管理和技术人才的落户需求”,即北京的户籍政策将倾向于“高端人才”。


2010年8月,北京市发布《首都中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》(下称《纲要》),其中提出到2020年,首都人才发展的战略目标是成为世界一流的“人才之都”。为此,这份《纲要》还提出具体指标:主要劳动年龄人口中受过高等教育的比例达到42%。每万名劳动力中研发人员达到260人。人力资本对经济增长的贡献率达到45%,人才贡献率达到60%。


2011年,北京高校毕业生人数将达到22.9万人,比前一年增1万人。为缓解就业压力,市教委收紧留京政策:培养方式为定向、委培的高校毕业生要严格按照定向、委培协议就业;京外生源高职(专科)毕业生回生源省区就业;毕业离校时,培养单位报送就业方案为考研、考博(博士后)的毕业生,录取后提出不再攻读的,回生源省区就业;中途退学的研究生回生源省区就业


教育系统知情人士告诉《财经》记者,事实上,京外生源高职(专科)毕业生回生源省区就业,前几年已经开始实施。“现在本科生毕业要想进教育系统,只能去郊区。想进城八区,必须是硕士以上学历。城八区连幼儿园老师都没有大专生了。”


他进一步透露,压缩低学历毕业生的进京机会,主要是为了将指标留给高端人才,“比如,这几年搞得火热的‘千人计划’,引进一个人才就需要给他的妻子孩子配套的指标,低端人才的指标自然少了。”


人口承载力伪命题


城市是个开放系统,能源资源可以从系统外获得,而且还取决于技术条件


《北京城市总体规划(2004-2020年)》提出,2020年北京总人口规模应控制在1800万人左右,这一数字来自于北京社科院。该院经济所副所长梁昊光是课题参与者之一。他告诉《财经》记者,2003年到2004年底,北京社科院经济所、管理所、城市所的九名专家调研了北京18个区县,摸清了各自的人口特点、结构、趋势。在此基础上,再到相关政府部门调研他们的发展计划,“比如哪些项目会在哪个区落地”。


最终1800万人的确定,主要基于对经济发展的预测,并通过对当时水资源、就业、人口综合增长等各方面的情况综合计算所得。在就业方面,根据当时经济发展的速度,采用数学模型预测方法,预计2020年北京就业岗位需求量约为810万个,年常住人口规模应该在1747万-1857万之间。


在水资源方面,课题组预测2020年北京可供水资源量为54.2亿立方米。根据联合国教科文组织的分析,人均水资源量年均300立方米是现代小康社会生活和生产的基本标准,按此标准,北京水资源可承载的人口为1800万人左右。


国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成透露,当时参与总规咨询的中国城市规划设计研究院给出的数字是2100万,而肖金成本人更是提出2500万的数字,但均未被北京市采信。此后北京人口的增长远远超过北京市社科院的预测,也超出了中国城市规划设计研究院乃至肖金成的预测。“人口预测比算命还难。”梁昊光感叹。肖金成也不得不承认,“现在看起来我还是保守了。”


北京市到底能够容纳多少人口?这涉及到资源环境承载能力问题,亦为北京城市管理者紧绷“人口”弦的根本原因。


此前,已有不少专家对此发出警告。“目前北京人口规模已经接近甚至超过北京环境资源的承载极限。”北京市人大代表吴守伦从2010年上半年开始,在不同的场合多次重复这样的结论。


一些数字似乎佐证了吴守伦的结论。北京市政协第十一届委员会常委会2010年提交的一份《建议案》详细评估了北京的资源承载能力。


《建议案》指出,北京作为资源输入型的特大城市,98%的能源靠外地调入,人口膨胀导致水、电、煤、气、油需求量持续上升,能源供需矛盾与日俱增。以水资源为例,北京属严重缺水城市,1999年以来持续干旱,年均可利用水资源仅为26亿立方米,实际年均用水量约36亿立方米,超出的10亿立方米靠消耗水库库容、超采地下水以及应急水源常态化维持。从用水方面看,生活用水不断上升,占用水总量的44%,造成生活用水增加的主要原因是人口增加。


此外,土地的制约也无法回避。2008年北京市城乡建设用地已达3377平方公里,与《北京城市总体规划(2004-2020年)》所批复的2010年3480平方公里仅差103平方公里,无法维持近年来70平方公里的年均建设用地增长速度。


《建议案》还指出,人口的快速增长,城市的急速发展削弱了北京的区域生态功能。生活垃圾处理问题日益严重,目前北京市垃圾日产生量1.83万吨,设施总设计日处理能力1.27万吨,实际日处理1.74万吨,处于超负荷运行状态。


但在中国人民大学人口研究所教授段成荣看来,“北京能够承载多少人”是个伪命题。“城市是个开放系统,能源资源可以从系统外获得,而且还取决于技术条件。”他说,“如果考虑到水的利用结构和利用效率,北京水资源可以承载更多人。”


梁昊光说,北京的资源中最大的短板是水,但是通过产业的合理布局,水的限制可以获得一定突破。“产业合理转移之后,水资源的人口承载力可以再度提高。”


“上世纪50年代,北京人口达到460万的时候,觉得560万就不得了。后来发展到700万、750万、900万,当时有个说法,北京任何时候人口不能超过1000万。现在都2000万了,过得比原来还好。”段成荣说。


北京大学社会学系教授陆杰华也反对城市承载力极限的说法,“很难测算出一个数字,到什么程度就是北京的城市承载极限,这是可以通过改进管理来不断提高的。”


城市发展悖论


从目前政策思路来看,即将开始的人口调控,最终的受影响人群仍是外来低端人口


据陆杰华介绍,上世纪八九十年代,北京市已经意识到人口问题,其时人才引进、军人转业复员、夫妻随迁等政策,都带来户籍人口的增长。“当时政府控制人口的决心并不坚决,也并没有削减进京指标,其政策效果可以忽略不计。”陆杰华说。


上世纪90年代末以后,北京人口问题的新形势是流动人口增长更加迅猛。陆杰华介绍,1997年北京市做了外来人口普查,全市居住半年以上的常住人口已有200万,主要是建筑业和服务业工人。“但实际上,人口控制进入规划,也就是政府特别关注这个问题,还是从‘十一五’开始。”


北京市在“十一五”期间曾制定《北京市“十一五”时期人口全面发展规划》,其中已经提出一些调控人口的思路,比如理顺机制、体制,借鉴首都规划委员会的模式,建立首都人口发展委员会,协调地方和中央进人的机制,还提出要在社会经济、行政、法律方面来形成合理的人口政策。但据陆杰华说,“这几条都没有可操作性,一些措施根本没有实现。”


2005年,北京市政协委员张惟英提议“建立人口准入制度”,摈弃低学历流动人口,舆论一片哗然,认为此办法是“对外地人的歧视”。用行政手段调控人口的思路此后基本无人敢再提及。


此次,北京市明确提出人口调控的目标和思路,并切实进入到了政策以及操作层面,因而引起公众关注。


从目前政策思路来看,即将开始的人口调控,不论是清理地下空间还是提升对小百货、小食杂店等业态的准入标准,其最终的受影响人群仍是外来低端人口。


在段成荣看来,这不但无法解决问题,而且方向错误。“住地下室的人大概占流动人口的十分之一,赶走这些人不能解决根本问题。”他说,“再则,清理地下室后,不排除会离开一部分人,但是另一部分人会去想别的办法留下来。”


首都经贸大学城市学院副院长刘欣葵亦指出,“越发达的生产型服务业越需要生活型服务业。而生活服务业从业者大部分是外地人。”北京的问题恰恰是忽视了这种生活服务业的建设。“应该让外来人口有成长的空间,比如办市民学校,进行垃圾分类,餐饮服务等各行业的培训,在此基础上设立准入资格。建立起一套体系,让他们慢慢地享受市民待遇。”


此外,学者们认为,北京人口问题的背后隐含城市发展悖论。“一方面想把任何机会都聚拢在北京,另一方面却把人口往外赶,怎么可能行得通呢?”中国城市和小城镇改革发展中心副主任袁崇法说。


这涉及到北京市的城市功能定位问题,人口疏散的前提是产业和城市功能的疏解。梁昊光认为,北京不适合发展劳动密集型的制造业,而应该发展一些都市型工业——主要是服务于生活本身的产业,比如食品饮料、纺织服装、工艺品等。需要疏解的还有科教文卫以及政府机构等功能。


“北京的好医院都在市中心,全国的病人都来这里,自然加剧了北京的压力。医院的研究中心可以在这里,但疗养院、病房应该到外边去,比如到顺义,可以修轻轨过去。科研机构和文化创意产业也可以放在郊区。”肖金成说,北京人口增加的趋势是不可改变的。改变不了就要顺应趋势,让人有地方去。


事实上,北京也曾试图通过卫星城疏解主城区人口,但现实情况是,北京周边各区在城市规划“摊大饼”的背景下都成为了“大饼”的一部分,“卫星城”都成了“卧城”,并没能起到疏散主城区人口的作用。



本文内容于 2011/2/15 16:58:11 被小编a7编辑

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