中国政府开支44%用于养活公务员 日本仅为2.5%

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导读:失衡的税负 我国的财税体制在经历了20世纪90年代的一系列重要改革之后趋于稳定,在推动经济发展方面起到了重要作用的同时,现在也积累了相当严重的弊病。 中国制造的成本优势,已被快速上涨的生产资料成本和各种税费消磨折损。在面临产业转型升级的迫切形势下,该如何以正确的执政理念厘清企业税费负担?如何科学合理地设置企业税制结构,保持企业的活力和竞争力?这已容不得表面上的粉饰修补而亟需切实的变革。 中国企业的税负之痛 近年来,由于遭受全球金融危机的冲击,加上中国经济结构本身的问题,以及存在较严重的贫

失衡的税负

我国的财税体制在经历了20世纪90年代的一系列重要改革之后趋于稳定,在推动经济发展方面起到了重要作用的同时,现在也积累了相当严重的弊病。


中国制造的成本优势,已被快速上涨的生产资料成本和各种税费消磨折损。在面临产业转型升级的迫切形势下,该如何以正确的执政理念厘清企业税费负担?如何科学合理地设置企业税制结构,保持企业的活力和竞争力?这已容不得表面上的粉饰修补而亟需切实的变革。


中国企业的税负之痛


近年来,由于遭受全球金融危机的冲击,加上中国经济结构本身的问题,以及存在较严重的贫富差距问题,使得国富民穷这一现象凸显出来,甚至在社会上出现了“中国万税(万岁)”的说法。虽然是牢骚,但反映的是事实。一方面是主要依赖税收的财政收入的高速增长,一方面是财政支出的无限扩大,仅2010年前十个月,全国财政支出已完成60993亿元,距离全年的财政支出任务84530亿元还有23000多亿元,如果加上年底超收收入追加预算,后两个月全国财政要完成支出3万多亿。


高增长的抽血机


与国富形成强烈对比的是企业的税收支出和个人的收入。有调查数据显示,中国企业的平均税负在40%以上,有的甚至高达60%。税种包括增值税、城市维护建设税、教育附加费、印花税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、企业所得税等多项,仅增值税一项就占营业额的10%,还有其他附加税、水利基金、职工水利基金,职工教育基金,还要为职工缴纳“五险一金”,还有残疾人保障金等,合计起来要占到公司营业收入的30%-40%。《福布斯》发表的2005年度“税负痛苦指数”中,中国的宏观税收负担指数以160位居全球第二。可以看到,企业在目前的税收制度下,根本没法做大做强,也无余力进行投资。


上述调查数据只是包括国有企业在内的所有企业的平均数。对经济活力最强、拉动就业最有力的私营企业来说,从其税收的绝对数看,由1994年的17.52亿元,1998年的超过100亿元,达到163.84亿元,2003年达到1388.26亿元,2005年达到2715.96亿元,2006年已经达到3505.22亿元,2006年是1994年的200.07倍。


从私营企业税收增长量看,1995年为18.04亿元,2000年为159.46亿元,2006年提高到789.26亿元。2006年是1995年的43.8倍。而私营企业税收增长率,除2006年低于30%外,大部分年份均高于40%以上,最高的1995年达到103%。


如果将私营企业和个体经营者的税收合并观察,则由2001年的1578.54亿元,增加到2006年的5168.73亿元,占全部税收收入的比重,由2001年的10.6%,上升到2006年的14.0%。此间,城镇和农村家庭人均收入从2000年至今的十年间,年增长幅度不到10%。私营经济和个人为国家贡献了巨额的收入,但私营企业不仅难以从银行贷款,在直接融资方面也无法与国有企业竞争,发展所需资金主要依靠自身利润积累,造成了私营企业缺乏发展所需的后备资金,而个人也没有分享到经济高速增长带来的财富效应。如果私营企业将销售收入的很大一部分上缴,其发展后劲会变得更为弱小。


2009年以来,为应对国际金融危机的冲击,国家实施了企业所得税改革、增值税转型、提高出口退税率、提高个人所得税费用扣除标准、降低证券交易印花税税率等措施。据测算,2009年的减税总规模约为5000多亿元。但是,真正让私营企业得益的部分并不多。


结构性减税势在必行


高税费之后有其复杂的社会和经济因素。不得不承认,中国政府每年支付的行政支出是个天文级的数字,分摊在个人头上,大约十名职工养活一名公务员。政府开支中44%用于养活公务员,类似的数字在日本是2.5%,美国则是15%。这无疑需要庞大的收入渠道来支撑。在“土地财政”之前,财政收入的主体是税收收入。如2006年,税收收入占到了全部财政收入的95.7%。而最为人诟病的土地财政,近年来已经成为为政府财政输血的“大动脉”。


高税费还与中国的市场经济模式密切相关。改革开放30年来,政府仍然一直充当着经济建设的主力军。中国经济呈现出以投资和出口两轮驱动的结构,政府基础设施和重大项目投资占了很大比例。房地产投资热从根本上与政府需要其提供财政收入主要来源相关。如今提出经济结构转型,就必须要求抑制房地产业过度发展,降低房价的基本出发点就是降低土地销售价格,而二次收入分配还需要进行结构性减税,如果上述两方面同时进行,就必须开源节流,一方面找到新的收入来源,一方面需要精简开支,否则财政收入面临着收不抵支的局面。税费之乱和财税改革之难,其实是一个硬币的两个面。


目前,中国经济中出现的结构性难题,其实是和财税制度纠结在一起的。我们必须从上到下,从系统到局部理顺关系。中国的劳动力成本上升以及低端加工的制造业,在全球经济衰退的环境中已经无法继续维持,而消费所依赖的内需型经济还未建立起来。此时,为了维持一定的经济增长,仍须求助于投资。而由于多数企业一直忽视自主创新能力的培养,很难顺利转型到高附加值的产业领域中去。因此,在以前主要依靠加工出口的沿海地区出现了产业空心化倾向,此时,民营投资留下的空缺仍需要政府去填补。这种基本局面在短期内是无法避免的。中国未来的经济发展模式是主要依靠消费、投资(特别是私营投资)和出口来推动,而在消费和私营投资能够担当起重任之前,政府支出和出口仍无法退出。这就是转型所面临的两难困境。


另外,中国的税制结构性弊端之一还包括对私营企业和垄断性的国有企业采取同样的纳税标准,对垄断行业缺少更有效的税收调控。民营企业多处于非垄断行业,国有企业和民营企业的生存环境和经济贡献度是不同的,客观上造成了不合理的资源配置,压制了民营经济的活力。垄断已经是经济转型期必须首先加以解决的问题,即便为民营经济减轻税负,仍然不足以依赖它们成为经济的主力军,但减税无疑是最基本的必要举措。


改革财税体制,不仅仅是经济转型的需要,也是促进社会和谐、改变发展模式的重大课题。难点在于,在改革的过程中,既不能遽然降低财政收入,又不能不对企业和个人减税让利。一旦经济转型成功,积极的财政政策也就可以顺利退出。这是一个“先有鸡,还是先有蛋”的悖论。


作为财政收入的主要来源,政府土地出让收入、税费都必然会逐步减少,而积极的财政政策仍需要大量资金支持,解决的途径应该是将缴纳的重点放在垄断性行业和国有企业,对私营经济采取结构性减税,厘清各种重复收取的税种,杜绝各种税外杂费和计划外费用。


国际比较视角:中国企业税负失衡

1994年,我国进行了大规模的工商税收制度改革,在主体上形成了我国工商税制的整体框架。从2008年起,对内资企业所得税税率进行了调整,由33%下降为25%。我国现行税收体系涉及企业的主要有17种税,可分为四大类:流转税、收益税、资源占用税、财产税和其他税(或称行为税)。流转税类是对商品生产和流通领域中按流转额所课征的税种,包括增值税、消费税、营业税、关税。收益税类,作为分配领域中的税种,即对纳税人的所得而征收的税,包括企业所得税、个人所得税和土地增值税。资源占用税类,主要包括资源税、城镇土地使用税、耕地占用税。财产税和其他税,指对拥有或支配财产以及某些特定行为所课征的税种,主要有房产税、车船税、契税、印花税和城市维护建设税,其中城市维护建设税是以纳税人缴纳的增值税、消费税、营业税之和(简称“三税”)为税基征收的一种税。


当前国际经济还未走出衰退困境,国内则面临出口受阻,人民币受压升值,以及通货膨胀等诸多不利因素,有相当多的企业感到税负过重。在此形势下,研究审视我国企业的税负问题尤具重要的现实意义。


偏离主流的增值税制


1994年税制改革之后,我国的企业税收制度已向规范化迈出重要的一步,但是由于国情不同,与其他国家仍存在许多差异。我国的企业税负最重的税种是增值税和企业所得税,因此就这两种税制进行国际对比更有意义。


增值税起源于20世纪50年代的法国,现在世界上大约有100多个国家和地区实行增值税制。增值税的课征对象是增值额。在计征增值税时,各国对资本性货物,即厂房、机器、设备等固定资产所含税存在不同的处理方法,大体可分为消费型增值税、收入型增值税和生产型增值税。


其中,消费型增值税是指在征收增值税时允许将购置的所有投入物一次性地予以全部扣除。作为一种规范的增值税类型,此种增值税为欧共体及许多发达国家和发展中国家所采用,是增值税发展的主流。收入型增值税是指在征收增值税时,对长期性投入物进项税款的扣除只允许扣除当期其折旧部分,其税基与增值概念范围正好吻合,理论上属于一种标准的增值税。但由于固定资产价值的损耗与转移是分期分批进行的,而其价值转移中不能获得任何凭证,故采用的国家较少,主要有阿根廷、摩洛哥及部分原实行计划经济的中东欧国家。而生产型增值税是指在征收增值税时,不允许扣除固定资产价值中所含的税款,这种方式重复征税严重,不利于鼓励投资,目前实行的国家主要有我国和印度尼西亚等,属一种过渡性增值税。


现实中,各国征收增值税的征税范围在世界各国有宽有窄,大体上可分为三种情况。农业、工业、批发、零售、服务各领域普遍征收增值税。这种范围广泛的增值税可消除重复征税,避免增值税征收抵扣链条的中断或多税并用;按商品整个生产流通全过程设计,可彻底平衡税负,简化税率档次。这种一推到底、实施范围广泛的增值税制既规范又统一,是增值税发展的方向。目前,采纳这种增值税的主要为欧洲特别是OE**成员国,如法、德、英、意、新、加等国。在整个制造业和批发业征增值税,但不包括零售业。这种方法存在着一定程度的重复征税和在零售环节缺失的问题。而且,由于此类的增值税既未涉及农业,又未涉及劳务及商品流通的零售环节,因而其课税基础较为窄小。因而它是一种有缺陷的增值税。目前,摩洛哥采用的增值税就属于这种征税范围。只在制造业实行增值税。征税范围仅仅覆盖全部制造业产品及进口产品,而对批发和零售环节以及农业与劳务不征增值税,这种增值税制与规范增值税制仍相距甚远。目前主要为一些发展中国家所采用,如塞内加尔、科特迪瓦、哥伦比亚、蒙古等。


以法国为参照,可以发现我国的增值税征税范围较窄。就销售和进口货物来看,我国的“货物”仅限于有形动产,而法国对各种有形财产所有权的转让、新老建筑物出售等一律征收增值税;从劳务方面看,我国仅限于加工及修理修配劳务,而法国则包括了一切劳务,甚至农业生产者也要交纳增值税。


从税款抵扣和发票管理的对比看,国际上对增值税的征收均采用税款抵扣制度,即以进项税额抵扣销项税额。计税方法基本有两种,包括发票法和账簿法。由于发票法计算简便,易于操作,可以使企业之间的相互制约以避免偷逃税,所以备受各国推崇,很多国家都普遍采用这种模式。各国规定的不予抵扣税款的项目大多有以下几类:非经营必要的商品或劳务;私人使用的商品或劳务;出售某些危害性商品;某些奢侈性商品或劳务;所得税中一般不准列支的费用;出口无抵扣权免税的商品和劳务等。


我国增值税条例规定,下列项目的进项税额不得从销项税额中抵扣:购进固定资产;用于非应税项目的购进货物或者应税劳务;用于免税项目的购进货物或者应税劳务;用于集体福利或者个人消费的购进货物或者应税劳务;非正常损失的购进货物;非正常损失的在产品、产成品所耗用的购进货物或者应税劳务。基本上与其他国家相近。


值得一提的是小规模纳税人的管理。在增值税管理中,小规模纳税人是指经营规模较小,不具备基本会计核算能力,流转税额在税法规定的限度以下的纳税人。为了方便小规模经营者纳税,简化税收征管,国际上对增值税小规模纳税人采取了四种特殊办法予以处理:对流转额低于某一数量的潜在纳税人实行免税,德、希、葡、卢、丹等40多个国家采用这种办法;对免税小公司的供应商额外征收平衡税,这一处理方法主要为比、西等国采用;估定税额,对小业主的销售额实行估算征收的一种简化征收税制,采用的国家主要有爱尔兰等;减征增值税,就是对小业主实行一定的税收优惠,减征一定幅度的增值税金,主要为卢森堡等国所采用。


我国规定,对小规模纳税人年销售额未达到财政部规定的增值税起征点的,免征增值税;超过起征点的,依销售额按4%(或6%)的税率全额计征增值税,并不得抵扣进项税款和使用增值税专用发票。相比之下,我国对小规模纳税人征收率的设定是偏高的。


税率较低的企业所得税


关于企业所得税,主要从课税对象、税率、优惠政策等几个方面进行比较。


从课税对象看,各国对纳税人的类型确认规则有所不同,如美、日、法等国采用公司登记注册地标准;英、加等国以实际管理机构或管理控制中心为判定标准;法、新等国采用生产经营地标准;少数国家还同时或单独采用主要经营活动地标准、控股权标准。但各国政府通常只对具有独立法人资格的公司等法人组织征收公司所得税。我国2007年采用了“登记注册地标准”和“实际管理控制地标准”相结合的标准,建立了“居民企业”和“非居民企业”的概念。


各国企业所得税的税率结构分为两类:一是固定比例税率,如法、澳、波、新等国的税率分别为34%、39%、40%和31%;二是超额累进税率,如瑞士采用十一级超额累进税率,巴拿马和沙特阿拉伯采用四级累进税率,而美国的做法是在三级超额累进税率的基础上再下调,规定超过一定的应税所得适用34%的比例税率。这套税率对小型企业比较公平,对大型企业发挥税收效率有作用,但计算比较麻烦。我国居民企业税率为25%,非居民企业税率为20%,符合条件的小型微利企业,减按20%的税率征收企业所得税,此外还有其他优惠政策。


从税收优惠政策比较看,不同国家采取了税收抵免、豁免和优惠税率的做法。


在西方国家,税收抵免的形式多种多样,主要有投资抵免和国外税负抵免两种形式。目前,西方发达国家如葡、西、加等国通过税收抵免方式鼓励企业购置资产。加拿大的投资税收抵免率从10%到35%不等,取决于投资的类型及投资地区;法国对投资的税收抵免主要体现在研究费用的税款抵扣上。目前发达国家及多数发展中国家对国内子公司红利收入一般采取避免双重征税措施。我国所得税法规定,对外投资一律不得抵免。


国外税负抵免方面,挪、奥、丹、意等国都程度不等地扣除在国外缴纳的税款。关于外国来源的红利收入避免重复课税,国际上大体有两种处理方法:一是通过全部或部分免税处理,如意、法等国;二是通过税收抵免方法处理,如英、丹等国。我国所得税法规定,对纳税人来源于中国境外所得在扣除限额内进行扣除。


对纳税人或课税对象给予减免应纳税款是一种税式支出形式,其豁免期和豁免税收项目决定于一国的经济环境和经济政策。减免所得税一方面可直接增加企业投资的利润,刺激企业投资的积极性。如法、日、意等国政府对企业投资于环保产业或环保项目所得不计入应税所得。在意大利,对所有资产性公司发行新股份的收入及将生产利润用于扩大再生产的部分,按19%的优惠税率征收所得税,鼓励企业上市,增加公司资本。在我国,国债利息收入,符合条件的股息、红利等权益性投资收益等为免税收入。而从事农、林、牧、渔业项目的所得,从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营的所得;从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得等,可减免所得税。


说到优惠税率,一般有直接和间接减低税率两种方式。优惠税率的适用范围视经济政策和经济发展的客观需要而定,有期限之分。此外,一些国家有纳税限额规定,事实上,这也是优惠税率的一种特殊形式。在我国,符合条件的小型微利企业,减按20%的税率征收企业所得税。国家需要重点扶持的高新技术企业,减按15%的税率征收企业所得税。


中国企业税负失衡


涉及企业的税收制度,理论上是各经济体当局综合考虑各种政治、经济、民生等因素,特别是平衡政府和业主长远和当前的利益,通过法律、法规而建立起来的。它也具有“游戏规则”的属性。政府和企业是博弈的参与者。在短期,这个博弈是零和的。企业把饼做成了,你我两家分。当然这两者都想多分一点。企业要进行税负筹划,合法地运用折旧、原材料计价等手段,延迟缴纳税款。而税务部门应心知肚明,对合法筹划不但予以包容,甚至应提供咨询协助。可是在长期,政府和应税企业就是一个“合作博弈”,把多张饼的总和做成最大。这样,各自得到的份额就最多,实现最优化。税负过重,政府短期内收入多,但有损于投资,不利于经济发展。


根据以上所作的国际比较,我们认为总体上说我国企业税负处于一般水平。我国企业所得税税率较低,但增值税税率实际上较高。税负对大型营利企业不能算重,对垄断寡头企业可能还是相当轻,因为它们握有定价权。但对于中小微利企业、劳动密集企业和折旧占成本费用成分比例高的企业就显得较重了。这是因为对这些企业来说,17%的增值税,还有城建、教育税费附加(可高达“三税”的10%),是很沉重的负担。有关企业税收的法律、法规具有权威性,但在执行细则上,建议根据当前新情况税务部门对困难企业给予合理关照。


企业微调查:重税阻碍创新

立足2011年,这个新十年的开端,面对产品产业升级、节能减排等新形势新要求,企业对当前的税制作何感想、有何建议?本刊记者随即对来自制造、物流、信息、投资、医药商业等行业的五家企业进行了微型调查,其中的三家已在上海、深圳、香港证交所上市。


《董事会》:公司当前主要承担了哪些税收,整体负担重么?


薛俊东:目前的主要税种有企业所得税、营业税、印花税等。其中,所得税税率为25%,从2010年开始,对从事国际运输业务部分免征营业税。在全球主要航运大国当中,在中国注册经营的航运公司税负是最重的。新加坡、美国和欧洲的一些航运大国为了支持航运企业发展,在税负上给予了航运企业很多的政策支持,这也是这些国家或者地区的航运业长期繁荣的重要原因。


俞铁成:投资公司的税主要就是所得税,我们是以公司制形式进行风险投资,相对于有限合伙企业,存在双重征税的问题,即公司缴纳25%企业所得税,分红给股东还要再交一次税。


张迎久:企业税负是比较重的。营业税、增值税、所得税、土地使用税——还有其他,加起来超过营收的30%。


徐俊扬:我们是高科技企业,所得税是15%。总体来说,现在税负确实很高。你看现在原材料成本、人工成本都在上升,企业利润越来越少。


高佳卿:主要是营业税5.5%、增值税17%、所得税25%,企业的税负确实不轻,特别是在竞争激烈行业利润水平较低的行业,显得更为突出。比如硬件分销与IT服务领域的神州数码[15.62 -2.01%],销售额超过500亿,硬件分销走增值税17%,IT服务走营业税5.5%,公司的净利润率不到2%。而对于国家鼓励和支持的电子商务行业,如果都能合理完税,税负也会比较重。因此,税收作为国家财政收入的主要来源以及行业发展的重要杠杆,为了有利于提升国家竞争力,优化产业结构,需要根据行业政策进行相应减负。


《董事会》:现有的税收负担对经营构成了怎样的压力?


薛俊东:航运企业是资金密集型的行业,投资规模大,受经济和贸易波动的影响很大,而且又是全球范围的经营。由于不同国家对航运企业的税负不同,使得税负较重国家的航运企业在国际竞争中常常处于不利的地位。应该说,中国的航运企业从投资造船这一环节开始,就承担了比其他国家航运企业更重的税负,给中国航运企业的经营带来了较大的经营压力,影响了创新能力的提升。


俞铁成:我们公司主要投资的新能源行业竞争日趋激烈,国家并没有对新能源企业出台税收方面的有关优惠政策,肯定影响企业的资金流,减少研发开支。


张迎久:税负过重对企业经营肯定是有影响。


徐俊扬:这是显然的。税实际上是在抽企业的血。


高佳卿:税负一方面是企业的责任,另一方面也是国家在股东获取红利之前征收的,客观上,当股东对企业的营收有明确增长的指标时,管理层会因为税负等因素减少在新技术研究和新产品开发方面的创新投入。税负对一些发展中的中小企业的创新会有一定影响。


《董事会》:从企业角度出发,您认为哪些税种有必要调整,如何调整?


薛俊东:我们建议政府参考中国香港、新加坡或者欧洲这些航运发达国家或者地区对航运企业的扶持政策,从造船这一环节开始,给予充分的政策和税收优惠支持,只有这样,才能更好地促进中国航运企业的发展。


俞铁成:希望为公司制的风险投资公司出台更加宽松的税收政策。


张迎久:工业企业整体上是微利,负担比较重。盈利好的能支撑,盈利不好的则面临生存问题。从总体上税负水平可以降低,比如所得税,从25%调到15%,国家少收一点,还富于民,为什么不可以呢?国家现在有钱。


徐俊扬:减税,具体多少我给不出数字。比如商业流通企业,本身毛利就不高,再有税负,确实承受不了。现在医药商业利润比较薄。


高佳卿:尽管国家呼吁让老百姓享受改革的成果,但是国家未来的发展与一些问题的解决,还是依赖于产业的发展与财富的创造。降低税负、加大创新、促进企业的发展,不仅对刺激内需消费有积极的意义,也是改变目前国富民穷、民营企业发展缺乏后劲的重要手段。税负是国家调节产业的重要手段,应该对国家十二五规划中支持的新兴产业,比如软件服务业、电子商务业等加大减税力度,包括营业税、增值税和所得税。同时,占据国家垄断资源垄断客户的国有企业,应该加大税负和社会责任。


财税改革新思维

在某种意义上,“包容性增长”是中国改革及发展旅途中的一个大转型与大转折。与此相适应,财税体制也要通过深化改革而转型。在深化财税体制改革问题上,存在着是否触及甚至触动分税制的大改、中改、小改的不同主张;从目前条件及制约因素而言,中改的主张具有可行性。但是,继续完善分税制的中改革,也不再是继续简单沿袭到目前为止的分税制路径,而应该通过财税改革思维转变与财税改革思维创新,推动分税制的作用与功能发生转变,这将深刻影响企业的生长环境。


大改、中改、小改之辩


始自于1994年的分税制改革,建立起了以分税制为基础的分级财政体制框架,分税制的最大贡献是理顺了中央政府与地方政府、政府与企业这两个关系,找到了中国建立社会主义市场经济体制的突破口。但是,分税制改革后期的集权思维及若干集权措施,导致财权重心不断上移、事权重心不断下移,形成了目前基层财政困难及土地财政的格局。围绕是否要触及甚至触动分税制,如何深化财税体制改革,可分为大改、中改与小改三种思路。


深化财税体制改革的“大改革思路”,要求触及甚至触动分税制。无论是触及分税制,还是触动分税制,都强调对分税制动大手术,从根本上解决财权事权不对称的问题。如果不触及或不触动分税制,仅仅是对以分税制为基础的分级财政体制框架修修补补,不仅不能消除财政风险,而且可能会诱发大的社会动荡。就财税大改革思路的具体主张而言:一是要根本改革财政转移支付制度,并取消税收返还。政府间财政转移支付是分税制的主要内容,从1994年分税制改革以来,政府间财政转移支付使地方财政对中央财政的依赖性越来越强,到2009年,地方财政本级收入占地方本级财政支出的比重不到58%,其余大部分为转移支付资金。政府间财政转移支付的逐年加大,不仅降低了效率,而且加大了“寻租”。因此要通过根本性改革大幅降低转移支付,同时直接取消税收返还。二是要把大部分税收管理权向区县政府下放,允许支持地方财政体制多元化。


“中改革思路”是继续坚持并逐步完善分税制,有针对性地解决分税制运行中的问题。在事权明确的基础上,以充足的财力保证地方履行职责,实现地方政府的财权、财力和事权的匹配,以减少地方政府的短视行为,给予他们一定的积极性进行中期及长期的发展规划。一方面,在中央进行扁平化行政级次改革的同时,进一步深化税制改革,建立地方税收体系。重新划分中央、地方税种,将一些税源分散的税种下放到地方,可以下放到省以下级次,特批一些地方政府征收具有地方特色的税。另一方面,继续推进并完善转移支付制度,考虑地方政府的事权范围,根据地区间的财力差距,按照基本公共服务均等化要求,由中央加大对地方的转移支付,缩小财政差距。


深化财税体制改革的“小改革思路”强调继续保持财政收入高增长及进一步集权。改革成果来之不易,不能止于中间而前功尽弃。一方面,中国的发展问题不仅是局部问题,更是全局问题,需要统筹规划。另一方面,随着各种制度逐步健全和完善,政府特别是中央政府的刚性支出不断增加。要保证支出,现行分税制体制需要坚持并加强,同时要进一步上收财权,增强中央财力,集中力量办大事。针对地方财权事权不匹配问题,可以通过以下方式解决:一是调整事权范围,配合行政层级改革,将一部分事权上划到省一级或中央一级;二是加大对地方的转移支付,通过中央集中分配资金,满足公共服务均等化需要,同时提高财政资金使用的效率;三是适当增开新的地方税或提高税率水平,以开源满足支出需要。


弃集权,举创新


就深化财政体制改革的大中小三种改革思路而言,进一步完善分税制的中改革思路更可行,也更容易被中央和国务院所接受。但是,选择完善分税制的中改革思路,必须要改变分税制改革后期的集权思路,实现财税改革思维的转变与创新。改革开放初期,中央给地方充分放权,支持地方先改先试,曾一度出现地方政府“各自为政”、“各自为主”的态势,1994年启动的分税制改革程度不同地渗透了中央重新收权甚至集权的想法。在某种意义上,分税制改革后期已经累积了十分大的中央集权惯性。完善分税制的中改革不能再沿袭到目前为止的分税制惯性,要修正或终止现有的分税制改革路径,重新定位分税制的作用,转变分税制的功能。


“三个风险防范与控制”的改革思维转变。支持经济高增长与通过财政收入高增长而集中财力办大事,已经成为固化了的财税思维。就集中财力办大事的思维而言,中央财政是沿着“中国特色的国情应该让中央政府支配绝大多数财力办大事”的思维掌控着分税制改革的,地方财政是沿着“举全力增加财政收入使地方政府有更多话语权并为地方发展办大事”的思维驱动着分税制改革的。可以说,这种财税思维正在导致分税制改革路径偏离方向与目标。在中国经济连续多年持续高增长及财政收入在GDP中占比很大的条件下,财税改革思维应转到风险防范与控制上。


着眼于财政风险防范与控制的改革思维转变。长期以来,财政风险是学者及官员研究和关注的盲点。财政风险无处不在,在中央集权和国家信用的保证下,财政风险正以一种相对隐性的形式慢慢累积。其一,财政收入本身受经济发展的影响,经济的波动会给财政带来风险。其二,社会主义市场经济体制下,政府不仅是市场的守夜人,而且是经济活动的参与者,特别是各级地方政府,往往主导本地的经济发展。在有限的收入范围内,政府的活动半径越大,可能引发的财政风险就越大。其三,为了完成年度递增的财政收入,基层地方政府财政空转现象屡禁不止,甚至愈演愈烈,空转的结果是基层政府有收入无财力,资金缺口越来越大,财政风险激增,履行事权的能力大打折扣。其四,为了更好地搞经济建设,地方政府组建了许多地方融资平台,如设立路桥公司、信托公司,通过这些融资平台以法人名义进行发债(公司债[127.28 -0.03%]、项目债等)或贷款,有的地方政府甚至有上千家地方融资平台。据中金公司报告披露,截至2009年末,地方政府融资平台贷款余额约为7.2万亿元。同时,这些融资平台大规模地向银行贷款,大部分依靠土地出让收入来归还利息。土地调控引发土地出让金下降,平台资金链收紧,地方政府作为担保主体很难独善其身。在中央集权体制下,当地方政府无法化解财政困难时,一般由中央政府进行兜底。因此,财政风险不仅在地方政府层面聚集,而且慢慢地向中央财政转移。因此,政府在设计财税改革时应充分考虑财政风险危害,配合正在试点的乡财县管和省直管县试点,进一步完善分税制度,特别是省及省以下政府的分税制度,给予地方政府稳定的收入来履行事权。


着眼于金融风险防范与控制的改革思维转变。市场经济体制下,金融体系发挥着举足轻重的作用,财税改革也必须关注并防范逐步开放下的金融风险。在财政资金支持下,四大国有商业银行经过资产剥离、补充资本金,最终成功上市,实现了资产数量和质量的飞跃,这些都为银行业上市后的骄人业绩创造了条件。但是,必须看到我国国有商业银行本身的体制问题并没有完全解决,上市后的管理水平也未实现大幅提升,其防范金融风险的能力依然较弱。而且在特有国情下,商业银行的信贷结构较单一。数据显示,全国19家主要银行的5000万元以上的大客户贷款占贷款总额比例约60%,而部分银行甚至对单一客户的贷款超过了银行资本金余额的10%,这些客户集中于房地产企业、国企和各级政府的融资平台,如此大规模的放贷和集中授信将给银行业带来高风险隐患。同时,在金融危机的背景下,为了救助实体经济,央行大量增加货币投放,商业银行也进行大规模放贷,国内流动性泛滥,近期央行收紧银根,多次提高存款准备金率,商业银行的可支配资金大幅减少,其面临的流动性风险增大。在我国,财政是金融风险甚至是金融危机的最后埋单人。在进行财税改革时,必须充分考虑金融风险因素,尽可能实现预防和控制目标。


着眼于社会动荡风险防范与控制的改革思维转变。改革开放除了让少部分人先富起来,还同时实现了“国富”。“国富”主要表现为政府有钱,无论中央政府还是地方各级政府都十分有钱。与“国富”相对应的是“民穷”,“民穷”主要表现为日渐被边缘化的工人阶级与大部分沦落为中低收入阶层的农民阶级,他们的收入水平不仅较低,而且收入的增长速度远远低于目前的物价上涨水平,这使其生活水平不升反降,生活压力日趋增加,心理普遍失衡,近些年频发的群体性事件以及少数学者对社会动荡风险的关注,使得政府层面必须正视这个问题。不难发现,社会矛盾的累积正是由长期片面追求经济发展而忽视社会公平所致。因此,此轮财税改革,应以减少或化解社会矛盾为出发点,以促进公平、缩小社会贫富差距为目标。既要促进经济增长,又要努力减少企业及居民家庭的负担,甚至可以以暂时放慢经济增长速度或财政收入增长速度为代价,让公众获得更多的实惠。同时,要化解矛盾,财税改革也要立足于减少政府支出,尽可能提高政府的资金效率,以此增加可用于民生支出的资金。


“三个协调发展”的财税改革思维创新。面对已经固化了的财税思维,财税体制改革思路不仅要转变,而且还要创新。到目前为止,中国已经从低税国家进入到“中高税收”国家之列,从目前的态势来看,中国还要继续向“高税收国家”行列迈进。但是,全世界所有的“中高税收”或“高税收国家”都是走“高税收高福利”的路径。中国可以继续向高税收国家之列迈进,但是,也必须同时选择“高税收高福利”的财税路径。在某种意义上,“高税收高福利的”的本质是协调发展,财税改革要支持“三个协调发展”,消除不和谐因素,实现经济的包容性增长。


中国与世界协调发展的财税改革思维创新。中国的崛起不仅是一个国家的发展问题,更是涉及周边国家以及整个世界利益的重大问题,“大国崛起”的口号不单要求中国经济实力的强大,更要求中国以一个负责的大国形象屹立在世界的东方。但是,从现在的发展来看,中国的发展给世界带来了一些负面效应,要实现崛起目标,需要强大的经济实力来支撑,经济急速发展的背后是强大的资源的支撑,也同时以牺牲环境为代价。2009年中国消耗了世界钢铁、水泥总产量的50%,能源总产量的18%,但是中国的GDP只有世界总量的8%多,外贸国际贸易只占全球的9.6%,二氧化碳和二氧化硫的排放量却居世界之首。如果中国要保持这样的发展速度,必然需要更多的能源和资源作为支撑,这不仅不利于中国的可持续发展,更影响了全世界的长期发展。现在的国际市场上,中国买什么,什么涨价,中国因此付出了巨大的代价。而且,许多发达国家已经开始了针对中国的外交和经济制裁,如征收碳关税等。因此,此轮财税改革应将促进中国和世界的协调发展作为一个立足点,有针对性地调整税种和税率,调整税收政策,以影响市场经济人的行为,使其转被动为主动地进行集约式生产,增加产品的经济附加值和技术附加值,减少出口产品的含碳量。


东中西部协调发展的财税改革思维创新。尽管发展不可能是一个同步的过程,但是少数人及少数地区的先富应该是一个暂时现象,如果没有大多数人民和大多数地区的跟进发展,这样的发展是不可能持续的。中国东中西部的经济发展水平存在较大差距,并且这一差距在改革开放以后越来越大。西部及中部自身条件不足,特别是许多西部地区自然环境恶劣是一个原因。但是,更重要的原因是国家将发展的重心放在东部,东部地区低价得到了中部和西部的资源、能源和人才的支持,还有国家的各类政策支持。东部地区今天的成就和辉煌是以西部和中部长期以来的缓慢发展为代价的。从条件上看,很多西部和中部地区缺乏的不是资源而是资本,许多东部资本在投资获得资源后,并没有将收益留在当地建设当地,而是将资本抽回到东部,留给中西部地区的是被粗放开采后的生态问题和贫穷问题。2000年国家开始的西部大开发战略,2004~2005年开始的中部崛起战略,是政府主导下的缩小地区差异的行动,是缓和民族矛盾、减少地区差异的重要一步。此轮财税改革应该继续延续国家的政策导向,给予西部和中部公平的竞争环境,或是优先发展的机会,如扩大资源税范围、开征环境税,加大转移支付力度等。


城市与农村协调发展的财税改革思维创新。城乡差距不仅仅是收入的差距,更大的是公共服务水平、基础设施水平的差距。回顾历史,中国的城市发展是以牺牲乡村发展为代价的,从最早的剪刀差到目前依然存在的农村资本流出,城市和乡村的差距在惯性拉大。目前推进的城市化进程旨在缩小城乡差距,但是改革是在没有规划尤其没有城乡一体化规划的条件下推进的。


在某种意义上,工业化与城市化进程的加速,不仅拉大了城乡差别及进一步固化了城乡二元社会结构,而且导致了资源浪费及加剧了贫富对立矛盾。可持续性发展要求城乡之间实现功能互补、结构互补,是一种互惠互利的发展。而要实现这种发展,财税政策的作用不可忽视。由于城乡差距已经无法通过经济体自发的方式来解决,却可以通过积极的财税政策引导资本流向农村及偏远落后地区,带动这些地区的经济起步,同时财税政策特别是差别税收政策,应加大对乡村地区的经济扶持,通过转移支付政策力度的加大,有针对性地扶持农村的经济发展。



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