拆迁意见二稿的进步与退步

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导读:[B]马光远 经济学博士[/B] 12月15日,国务院法制办公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》全文,就“新拆迁条例”的立法再次公开征求意见。引人注目的是,拆迁条例这部法律草案,在一年的时间之内,连续两次公开征求意见,在新中国立法史上还是第一次,可见拆迁问题的确攸关中国社会的大局。 第二次征求意见稿和第一次比较,无论在公共利益的界定方面、拆迁的具体程序,还是拆迁补偿等核心问题上,都做了一些重大的修改。[B]有些修改,进步明显,比如:第一,这次征求意见稿明确废除了行政强制

马光远 经济学博士


12月15日,国务院法制办公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》全文,就“新拆迁条例”的立法再次公开征求意见。引人注目的是,拆迁条例这部法律草案,在一年的时间之内,连续两次公开征求意见,在新中国立法史上还是第一次,可见拆迁问题的确攸关中国社会的大局。


第二次征求意见稿和第一次比较,无论在公共利益的界定方面、拆迁的具体程序,还是拆迁补偿等核心问题上,都做了一些重大的修改。有些修改,进步明显,比如:第一,这次征求意见稿明确废除了行政强制拆迁制度,政府要强制拆迁居民的房屋,只能依法申请人民法院强制搬迁,行政强拆从此成了历史;第二,取消了第一次征求意见稿“第四十条”对商业拆迁的规定,避免了商业拆迁借壳上市,混进征收条例的危险;第三,拆迁的补偿标准更加明确,不仅要补偿房屋的价值,还要补偿搬迁等费用,以及因停产停业而造成的损失,这是一个莫大的进步。


然而,因为拆迁条例立法涉及的利益很大,博弈非常复杂,第二次征求意见稿的一些修改退步也很大,特别是在公共利益的认定方面,出现了明显的“公共利益”扩大化的倾向。


首先我们看到,新的征求意见稿第八条的规定,为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要“可以对居民的房屋进行征用”。这个界定,显然会引发很大的歧义。将国家安全作为公共利益的限定词没有任何异议,但将“促进国民经济和社会发展”作为公共利益的表现,则会明显出现误读。对于一个市县的经济发展而言,建一个娱乐场所,设立一个公司,开发一个小区,等等,无疑都属于促进国民经济和社会发展的行为,将所有的“促进国民经济和社会发展”的行为都认定为公共利益,不仅没有起到很好的界定作用,反而使得“公共利益”的边界人为模糊。


其次,在征求意见稿中列举的公共利益的诸多情形,也使得公共利益的面目更加不清晰。比如,第八条将由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要,以及由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要都列举为公共利益。先说什么叫“由政府组织实施”,在法律上应该怎么理解?是政府出资,还是政府纳入国民经济发展规划的项目,或者是完全的公益性项目?我们知道,能源、交通、文化、卫生、体育等的界限极为复杂,比如,建立一个普通的养老院,或者小体育馆,或者一个私人的电厂,或者一个幼儿园,就可以以“公共利益”之名征收居民的房屋吗?这样宽泛的界定使得“公共利益”涉及的内涵和外延极为庞大。


第三,对危旧房改造的界定出现极大的制度倒退。第一次的征求意见稿在程序设计上,将“危旧房”改造的决定权交给了被征收人:其一,明确规定危旧房的改造需经90%被征收人的同意;其二,要求补偿方案需征得三分之二以上被征收人的同意;其三,要求补偿协议签约率达到三分之二以上方可生效。这三个严谨的条件,不仅将危旧房改造的初始决定权交给了民众,而且将后续补偿程序的决定权也基本交给了被征收人。但新的征求意见稿却彻底推翻了第一次意见稿关于危旧房改造的决定程序,而将决定权完全交给了政府。新的拆迁条例规定,由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的,应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划,这等于完全否定了被征收人的抗辩权。按照这个规定,只要某一个项目被纳入某县的国民经济和社会发展的年度计划,并且经过人大同意,不管其是真正的公益项目,还是商业开发,都可以打上“公共利益”的旗号进行征收。



我们认为,公共利益的界定是新的拆迁条例成败的关键和前提。在公共利益的界定上,一定不能兼顾什么“经济性”,更不能认为在当前我国城镇化加速的情况下,就可以将一些所谓的商业项目也纳入公共利益的范畴。公共利益必须有明确的边界。基于此,我们认为,新的拆迁条例必须严格限定公共利益的界限。对于以公共利益之名搞的交通、能源以及文化教育等项目,必须是纳入国家或者省级重点规划的,并且都必须经本地人大通过方可列为公共利益。否则,公共利益泛化,势必使得条例被假借公共利益的各种拆迁行为绑架,这个制度漏斗必须防之又防。


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