对于河南省撤销公安分局、扩张派出所的改革,不少民警认为,改革的动机是好的,那就是警力下沉,服务群众。但是,实际情况是警力下沉的数字上去了,而基层并没有真正增加警力,战斗力反而被大大削弱了,主要原因是“一警多能”这个不切合实际的口号的提出和实施。“一警多能”是一种美好的想法,但是培养一个专业人才不是一天两天的工夫。此外,新派出所的所长都是由市局的十几个领导兼任代理所长,缺少能够扑下身子的所长来带。财务方面也有很大的浪费,原来的办公桌椅换新的,电脑换新的……


更为关键的是,有专家指出,派出所能不能行使县级公安机关的职权,需要有法律层面的支撑。根据现行法律规定,派出所本身不具备相应的审批、诉讼、裁决等公安分局才享有的权力。如果法律层面的问题不解决,新组建的派出所就可能出现执法主体不适格的问题


□视点关注 本报记者邓红阳


老李在河南省省会郑州市生活了30多年,随着住房的调整,每搬一次家,户口都要在市内迁移一次。虽然有时候需要跨区迁户口,但幸好派出所离家并不远,最多走上十几分钟,手续办得也很快。


如今,他已在郑州市中原区的汝河路居住了8年。2010年12月3日,他来到原来汝河路派出所的办公地点咨询户籍事宜,却发现这里已换上了“郑州市公安局帝湖派出所治安管理服务大队”的牌子。他急忙拦住一名正准备出门的民警:“派出所什么时候搬走的?户口去哪办?”


民警告诉他,警务体制改革后,汝河路派出所不存在了,原来的管片辖区归帝湖派出所,这里目前是治安管理服务大队的办公地点,但原来的户籍室还保留,要办户口还去户籍室。


“汝河路派出所已经不存在了,原来的户籍室还能保留多久?这么重要的变化,为什么不向老百姓进行必要的宣传,做到家喻户晓?”老李向《法制日报》记者反映了自己的困惑。


事实上,在一个月前,11月7日,郑州市公安局曾对外发布消息称,公安管理新体制于11月6日全面启动运行,原来的10个城区公安分局全部撤销,与原有的114个派出所整合为29个派出所,指挥层级由过去的“市公安局——公安分局——派出所”三层管理变为“市公安局——派出所”两层管理。


对于群众关心的警务体制改革后如何报警、户籍办理等一些热点问题,郑州市公安局有关负责人曾明确表示,改革后报警方式不变,新组建的市区派出所业务工作与原市区公安分局、派出所实施无缝对接,对于正在办理的案件由原办案人员继续办理,原市区各分局和派出所现有的户籍室全部保留,其履行的户籍办理等服务群众职能及户籍管理界线,仍然按照原管理模式运行。


不过,记者注意到,对于改革后派出所的辖区范围、运行模式,郑州市公安局至今没有公布。


同时,对于这场波及全省范围内的警务体制改革,河南省公安厅也并没有对外公布具体的改革方案,而是多次强调此次改革的背景——多层次、多渠道指挥和指挥与实战脱节、机关与基层警力倒挂等问题已严重不适应当前警务发展的需要。


但是,《法制日报》记者了解到,从改革公布之始,此项改革便争议不断。


“做大做强”派出所


“拆庙走人,不留后路”,不保留任何意义上的中间层级,派出所具有县级公安机关的执法职能和权限


据《法制日报》记者了解,在今年9月底的一次会议上,河南省公安厅决定,10月至11月15日为河南省公安机关改革月,在此期间,没有极特殊情况的省辖市,要完成改革任务。


在这样的要求下,河南省各个省辖市公安局争相宣布改革完成,谁也不愿拖到最后的期限。


河南省公安厅同时特别强调,对于城市公安分局要坚决做到“拆庙走人,不留后路”,不能保留任何意义上的中间层级。在撤销分局的同时,在全省公安管理体制机制改革中,要“做大做强”派出所。


按照河南省公安厅的说法,在做“大”新型警务机制框架下的派出所方面,要以“四警合一”为总抓手,在科学整合现有派出所的基础上,把摆在街面上的交警、巡警、刑警等主要力量汇聚起来,最大限度推动警力下沉,确保每一个派出所都有能够满足实战要求的充足警力。改革后的派出所,仍然是全部公安工作的基层基础,实行实战化的体制机制,具有县级公安机关的执法职能和权限。


改革后,所有城区派出所警力都不少于60人,农村派出所不少于10人,偏远派出所不少于15人。通过警务机制改革,中小城市城区派出所警力要达到五六十人甚至更多,大城市的城区派出所警力要达到八九十人甚至百人以上,管辖范围要在10万人到20万人。


在做“强”派出所方面,一是强化派出所职能;二是扩大派出所执法权限;三是加强派出所的技术力量;四是实行零距离、全过程执法执纪监督。


官方“数据”不务实?


这次基层警力增加,主要是因为分局机关和交巡警大队的人员被编入派出所。分局撤销以后,各科室的人员大都编入各派出所的机关,现在派出所的综合大队人员甚至已经超过了基层实战大队


记者注意到,河南省每个省辖市把公安分局撤销、派出所整合后,都要在第一时间内宣布改革成果:


10月15日,安阳市区新组建的14个公安派出所、市公安局机关新组建的4个部和7个支队全部挂牌,正式亮相;


10月30日上午,三门峡市公安局新组建的5个城区新派出所挂牌运行,派出所的总警力达500人左右;


11月10日,漯河市公安局称,原有的4个城市公安分局被撤销,31个城市派出所被合并为8个,市区派出所警力由391人增加到1248人;


……


就在当地公安机关大谈这次改革“成果”时,记者也听到了一线公安民警的质疑看法。其中,南阳市公安局一名不愿具名的基层民警这样说:


“这次改革的动机是好的,那就是警力下沉,服务群众。但是,实际情况是警力下沉的数字上去了,而基层并没有真正增加警力。这次基层警力增加,主要是因为分局机关和交巡警大队的人员被编入派出所。分局撤销以后,各科室的人员大都编入了各派出所的机关,现在派出所的综合大队人员甚至已经超过了基层实战大队……基层的警力没有太大变化,但是战斗力大大削弱了,主要原因是‘一警多能’这个不切合实际的口号的提出和实施。‘一警多能’是一种美好的想法,但是培养一个专业人才不是一天两天的工夫……


“新派出所挂牌后,没有正式任命所长,所长都是由市局的十几个领导兼任代理所长,而基层派出所需要的是专业、能够扑下身子的所长来带。而各大队的大队长、中队长都是原来的科、所、队长,只不过换了岗位而已。财务方面也有很大的浪费,原来的办公桌椅换新的,电脑换新的……”


采访中,记者发现,这名民警的看法得到了不少同行的认可。


“这栋楼是原来的郾城公安分局的办公楼,现在是沙北派出所的办公场所。除了这些在原来的分局办公的派出所办公环境比较好外,其他派出所则挤在原来的一些条件比较好的派出所办公,由于集中办公房子紧张,一些大队就搬到其他地方分散办公。”漯河市公安局一名派出所民警指着沙北派出所的牌子说。


据了解,自第二十次全国公安会议召开之后,河南投巨资建成了标准化的公安派出所办公场所。其中,省会郑州市的派出所数量最多,达114个,这些派出所整合后,作为新派出所办公地点,显得太小,作为警务室使用,不仅显得太大,而且远离社区。


“这样势必造成分散办公,而分散办公就会增加费用支出。你想想,在这种环境下,工作效能怎么体现?”一名基层民警颇为激动地说,“目前,只是派出所数量在变动,能不能便于群众办事,现在还不能下结论。简单化、表面化看待警力多还是少、怎么重新分配是不够的,还应当看警力的运用方式和群众对此的满意度。”


据了解,郑州市区新组建的派出所中,管辖范围较大的派出所下设四队一室,分别是案件侦办大队、治安管理服务大队、交管巡防大队、警务综合大队和执法执纪办公室;案件侦办大队下设5个中队,治安管理服务大队下设4个中队,交管巡防大队下设4个巡逻中队。


“每个大队的办公地点都不一样,即使是在一个大队,各个中队的办公地点也不在一起。”郑州市公安局一名民警举例说,郑州市公安局金水路派出所的辖区为原花园路、人民路等7个派出所的范围,办公地点设置在原金水分局院内,去年投入使用的地处郑州北部的金水分局新办公楼只能另作他用,而其他派出所在办公用房上则面临尴尬。


派出所扩权或遇执法尴尬


派出所能否行使县级公安机关职权,需要有法律层面的支撑,而不是河南省公安厅所能决定的


采访中,郑州市一名市民不解地说:“以往,公安机关一推出便民利民措施,各种媒体的消息都是铺天盖地的,领导也出面讲话,还在公共场所公开征求意见。这次怎么没有声音,直接就宣布进行警务体制改革?”


此外,“撤销公安分局、授权派出所行使县级公安机关职权,是公安机关的内部改革,还是需要有关部门的配合?具体依据是什么”也成为民众关心的热点。


带着这些问题,《法制日报》记者多方走访,但均没有得到河南省公安厅及相关省辖市公安局的明确答复:


“到时会统一发布。”河南省公安厅宣传处一名工作人员说。


“我们有宣传纪律,不能私自接受采访。”记者与几个省辖市公安局宣传部门的工作人员联系后被告知。


对此,郑州大学一位不愿具名的专家说:“这可能与派出所扩权缺乏法律层面的支撑有关。”


这位专家说,公安部2007年制定出台的《公安派出所正规化建设规范》明确规定,公安派出所是市、县公安机关直接领导的派出机构。


“在设置原则上,《公安派出所正规化建设规范》明确规定,‘公安机关应当综合考虑辖区面积、人口数量、治安状况和工作需要,原则上与乡、镇、街道行政区划相对应设立公安派出所。对于地域面积小、人口少、治安好的建制乡,公安机关警力紧张的,可暂不设立公安派出所’、‘公安派出所的设立、撤销或者变更,由县(市、区、旗)公安机关提出申请,经同级人民政府机构编制主管部门审核同意后,逐级报请省、自治区、直辖市公安厅、局审批。’”这位专家说,“在公安派出所的称谓上也有明确规定,设区的市统一称为‘ⅹⅹ市公安局ⅹⅹ分局ⅹⅹ派出所’,县(市、旗)统一称为‘ⅹⅹ县(市、旗)公安局ⅹⅹ派出所’。”


“派出所能不能行使县级公安机关的职权,需要有法律层面的支撑,而不是河南省公安厅所能决定的。”这位专家表示,根据现行法律规定,派出所本身不具备相应的审批、诉讼、裁决等公安分局才享有的权力,很难形成“集打、防、管、控、服等多种职能于一体的综合性战斗实体”。


这位专家说,国务院颁布的《公安机关组织管理条例》第六条规定,“设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所”,河南对公安分局一刀切掉,势必涉及我国现行的司法体系,涉及报捕、移送起诉等刑事案件。在刑事诉讼中,派出所只是派出机构,不能以自己的名义进行诉讼行为。这就与现行的刑事诉讼法有关管辖的规定相冲突。


据了解,在河南省警务机制改革的样板——新乡市,这类刑事诉讼衔接的问题的确存在。


新乡市一名不愿透露姓名的公安民警告诉《法制日报》记者,在刑事案件中,因派出所无法跟区法院、检察院衔接,改革之初的设计是,派出所行使县级公安机关的职能,实行局所合一,“以红旗区为例,该区内有3个派出所,在内部办理刑事案件时,加盖的公章分别是红旗一分局、二分局和三分局,而为群众出具证明则加盖派出所的公章”。


“如果法律层面的问题不解决,新组建的派出所就可能出现执法主体不适格的问题。”一名在公安系统法制部门工作的民警告诉记者,根据治安处罚法的规定,除警告、500元以下的罚款,可以由派出所决定外,其他的治安管理处罚权限由县级以上人民政府公安机关行使;此外,行政处罚法规定,行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。在办理刑事案件时,向检察机关提请逮捕或提出起诉意见书,均需县级以上公安机关负责人同意。


专家建言


此类改革牵扯到公众和民警的利益,需要人事、财政等部门的支持,要允许边改革边运转边调整,不宜搞“一刀切”


“公安分局撤销后,在安排社会治安综合治理、政法机关内部协调等工作时,就不像过去直接与分局局长、政委沟通就行了,而需要与辖区内所有的派出所进行沟通联系。在与其他行政机关和法院、检察院、司法行政机关联合行文上都成了难题,如果把所有的派出所都列上,会给人四不像的感觉,影响公文的严肃性。”一位不愿透露姓名的河南省某区区委一名干部对记者说。


“我们的公共权力都是按行政区来划分的,省、市、区县、乡镇,各自对应一整套权力设置。公安分局的撤销,打破了治安区域和行政区划的对应模式,造成治安区与行政区的分开。”一位区级负责人说。


这位负责人说,郑州市区的公安分局与市公安局是垂直关系,但在经费上,区里一直给予大力支持,分局划分成多个派出所后,在经费支持上很可能会差别对待。一些范围较小、辖区税源不足的派出所,如果市公安局不能全额保障经费,就可能面临经费紧张的局面,就有可能影响民警的积极性,甚至会催生出“以罚代养”等现象。


“作为与社会公众生命财产安全息息相关的警务机制改革,其名义和实质上的最大宗旨都应该是更好地服务于民,只要能够建立一套灵活的警力调动机制,真正做到让更多警力投入到工作一线,不管是撤销公安分局也好,还是保留公安分局也罢,都需要法律方面的支撑和群众的认可。”河南省社会科学院的一位专家认为,评判警务改革的标准只有一条,即能否长久保持且不断提升公安队伍的战斗力,能不能有效维护社会长治久安和保证人民安居乐业。


“目前,公安机关在组织管理、干部配备、从业人员选拔等方面都有一套机制,与之有关的工作性质、机构设置、职责权限、人员编制和管理等内容,在法律法规范围内都有明确的规定,改革创新是一种有益的探索,但不能突破法律底线。”这位专家举例分析说,在派出所领导班子成员及所属大中队负责人的配备上,行政级别提高了,工资待遇自然也要提高。解决职级、工资待遇问题,不是公安机关一家说了算的事,需要依据相关规定取得编制、财政部门的认可。比如说,新组建的派出所所长、政委配至副县级,大队长配至科级,根据干部管理权限和干部选拔任用的相关制度,都需要报请相关组织、人事部门批准,而不是省辖市公安局所能决定的。


这位专家分析后认为,这种改革毕竟牵扯到公众和民警的利益,需要人事、财政等部门的支持,要允许有试验的过程,允许边改革边运转边调整,不宜搞“一刀切”,应根据各地的实际情况找到因地制宜的运行体制和机制。


《法制日报》