新华网解读:腐败集体化已经成当前腐败不良发展趋势

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“你一个人要进监狱去了,把一个队伍都带进去了,你一个人把一个法院给毁了……”

8月5日,在河南省高院召开的全省法院打击涉煤犯罪暨第九次党风廉政建设工作电视电话会议上,河南省高院院长张立勇谈起发生在洛阳伊川法院的窝案,感到极为痛心。

造成44人遇难、4人失踪、4人受伤的伊川“331”矿难,不仅牵出了黑心煤老板,也让洛阳伊川法院集体陷落。该院院长、副院长、民庭庭长、刑庭庭长、服务中心主任等多名法院干警先后涉嫌犯罪被批捕。

2008年9月,重庆开庭审理了原重庆市九龙坡区区长黄云收受贿赂,调整规划,致使开发商获利超过两亿元一案。此案的明显特征同样是是数名官员同一时期、甚至在同一项目、同一地产商处收受贿款,共同犯案。

近年来,集体腐败一类的“群蛀”现象屡见报端,腐败集体化已经成为我国当前腐败的一个不良发展趋势,也是许多腐败现象的一个重要共同特征,具有组织性、预谋性、复杂性的特点。

“集体腐败”影响恶劣

1993年福建闽江工程局特大贿赂窝案:涉及局党委书记、局长,4名副局长等7名厅级干部和 19名处级干部等闽江工程局46名干部(其中党员29人),省及一些地市的银行、城建等经济管理部门工作人员和一批包工头。全案查出的违法违纪金额达 336万元,其中1万元至10万元的16人,10万元至100万元的6人,100万元以上的1人。

1995年陈希同、王宝森贪污、玩忽职守案:涉及时任北京市委书记、副市长、市房改办主任、市政府秘书长、市人大副主任、市政协副主席、县委书记及一些秘书和高干子弟等。该年北京市纪委直接立案31件,涉及正局级干部6人、副局级干部10人。

2000年厦门远华特大走私案:经群众举报后查处发现,远华集团走私货物价值人民币530亿元,偷逃税款人民币300亿元。首批25起案件一审公开审判,14人被判处死刑,其中有4名是厅级干部;有12人被判处无期徒刑,其中有2人是厅级干部;其余58人被分别判处有期徒刑,25名党员受到党纪政纪处理。

2003年黑龙江省绥化市马德卖官案:涉案官员除国土资源部部长、省政协主席、省环保局局长等外,涉及绥化市下辖10个县市的众多处级以上干部,多达265名,仅绥化市各部门一把手就有50多人。

2006年上海社保案:涉及市委书记陈良宇、社保局局长、宝山区区长、国企董事长等政界、商界几十人,涉案金额高达30多亿元。

2006年湖南省高级人民法院院长吴振汉受贿案:湖南省高级人民法院人员在拍卖商业城整楼中争利受贿,案件涉及省高院院长、政治部副主任、副庭长、副局长及长沙中院副院长等十多人。

就在最近,湖南耒阳再次爆出一起震惊全国的集体腐败“窝案”。


耒阳窝案:史上最肥科级单位

湖南省耒阳市矿产品税费征收管理办公室,一个小小的科级事业单位,770多名干部职工中竟有超过百人涉嫌贪污受贿,55人被立案调查。从主任罗煦龙到8名副主任、党组成员,以及下属各站点站长、班长,几乎所有高、中层干部“全军覆没”,被网友称为“史上最肥科级单位”。

上下勾结、利益均沾,是这起集体腐败案的典型特征。

“在矿征办上一天班,要是没弄千儿八百块钱进腰包就白干了”

成立于2004年耒阳市矿征办前身为“耒阳市煤炭相关税费征收管理办公室”。近年来,每年由矿征办征收的税费达4亿元以上,占耒阳全市财政总收入的四分之一以上,是耒阳名符其实的“第二财政局”。

由于掌握着煤炭资源税费征管大权,“矿征办”在耒阳是个人人“眼红”,肥得流油的单位。尽管从工资表上看,这里大部分员工月工资不过一千多元,但只要挤进了矿征办的大门,就等于找到了一条快速“致富”的路径。

“在矿征办上一天班,要是没弄千儿八百块钱进腰包就白干了。”耒阳市一名不愿意透露姓名的公务员对记者说,这在耒阳已是公开的“秘密”。

耒阳市矿征办共下设12个收费站,50多个收费站点遍布耒阳全境。按照规定,耒阳境内所有运煤的车辆都必须按其载货量向矿征办缴纳相关税费,大约为每吨煤70至80元。按此计算,一台运煤车辆需缴纳的税费动辄以千元计。

据参与这窝案侦办的衡阳市石鼓区反贪局副局长赵奇介绍,耒阳市矿征办员工们“搞钱”的主要方法是私放煤车及收款不入账。据了解,每天经过矿征办下属收费站点的运煤车辆络绎不绝,当班员工只要稍微松一下手,每天只需放行几台煤车、或者少收些税费,车主们就会乖乖地送上大笔“好处费”。

由于在矿征办搞钱实在是太容易了,在耒阳市流传着“只要进了矿征办,想不发财都很难”的说法。记者从办案人员处了解到的一个细节也证实了这一点。

耒阳市矿征办下属有一个收费站,在2008年端午节前的短短20多天内,通过私放煤车,大量向运煤车辆收取“红包”。据涉案收费站站长交待,每次当班人员收到“红包”后,就会扔到站长办公室内的一个大纸箱里。到了端午节的前3天,站里几个领导带着烟箱到耒阳市宾馆里开了间房,商量如何分钱,仔细一数之下,才发现纸箱里的赃款竟然达118万!

班子成员会竟成领导“分赃”会

员工大肆敛财,领导则“坐地分赃”。据办案人员透露,在耒阳市矿征办各下属站点流行着一个“潜规则”,即每次非法所得都会按一定比例分成,通行常是百分之七十由站内员工私分,剩下的百分之三十则送给矿征办领导。在收受了下属站点的“进贡”之后,矿征办领导对下属站点的贪腐行为也就不闻不问,睁只眼闭只眼。

在纵容下属员工大肆敛财的同时,耒阳市矿征办的领导们还采取“集体决策”的方式,为班子成员和部分中层干部捞取巨额奖金。据检察机关调查证实,自2005年至2009年,耒阳市矿征办由主任罗煦龙主持下,班子成员集体参与讨论决策,采取虚报超收数额套取“超产奖”、伪造部分站点发放“奖金”名册、截流部分站点“奖金”等方式,套取资金为班子成员和部分中层干部发放“奖金”,先后四次共计贪污公款57万多元。

“从调查掌握的情况看,耒阳市矿征办领导班子每次私分公款都是采取集体决策的形式,从主任、副主任到下面部分中层干部,按照职级不同,领取‘奖金’额度也不同。” 石鼓区反贪局副局长赵奇说:“在耒阳市矿征办,所谓的班子成员会,不如说是‘分赃会’来得更确切。”另据衡阳市石鼓区检察院查明,自2004年5月至2009年10月期间,罗煦龙还利用为下属转正、提拔、调动之机,伙同妻匡秀凤为收受黄利国、罗晖、谢佰顺、黄国成贿赂共计458000元。此外,罗煦龙还有180多万巨额财产不能说明来源。

“蛀虫”们上下勾结、沆瀣一气,国家应征的巨额税费收入则大量地流失。据了解,在罗煦龙等人被查处之后,耒阳市在煤炭产量没有增加的情况下,矿产品税费征收增长150万吨位。2009年11月至2010年10月间,耒阳市煤炭税费收入猛增一亿元以上。

监督利器难以插进“利益同盟”

据知情人反映,耒阳市矿征办窝案的发生与耒阳飞速发展的煤炭经济生态密不可分。耒阳是湖南省煤炭资源最丰富的县级市之一,可采储量5.1亿吨。近年来,能源价格上涨使煤炭成为滚滚“黑金”,在耒阳造就了一批身家过亿的煤老板,一些涉煤部门和单位也因此变得炙手可热。

与煤老板们一夜暴富的财富神话相比,矿征办的工作人员虽然天天与煤车打交道,但每个月的收入不过区区千元。巨大心理落差使一些干部职工铤而走险,与煤老板和涉煤企业结成“利益均沾”的“猫鼠同盟”。

监督的失控则使耒阳市矿征办的集体贪腐愈演愈烈。据了解,在耒阳,矿征办的秘密早已人尽皆知,纪检部门监察部门也曾多次收到群众举报,但每次查处的结果却是轻描淡写,不了了之。直至2009年月,湖南省纪委接到举报信后,纪委主要领导批示查处,耒阳市矿征办的集体腐败才开始浮出水面。

在耒阳市矿征办办公大楼一楼信息股办公室里,十多台电视监控屏上清楚地显示下属12个引费站、55个收费点的收费运行情况。据了解,这套电子监控系统是2007年耒阳市耗资5千万元建成,除矿征办几位领导外,电子监控系统终端还直接接到了耒阳市财政局和有关市级领导办公室。

然而,再先进的设备离开了人的监管也只能是个“摆设”。

“矿征办的问题屡查无果,与其复杂的社会关系不无关联。”据耒阳市一些干部群众反映,矿征办的职工和临时聘人员中,有许多是耒阳市直各部门和乡镇领导的亲属子女。复杂的裙带关系使一些监管部门在矿征办的问题上投鼠忌器、网开一面。而罗煦龙在“主政”矿征办期间,也以善于“照顾”各种关系而闻名。

据了解,耒阳矿征办虽然以“油水足”出名,但进人的门槛却很低。“吸毒的、赌博的,小小的矿征办里,什么样的人、什么样的鬼都有。”一位不愿透露姓名的耒阳市干部说。

尽管矿征办人员构成复杂,员工素质良莠不齐,但在罗煦龙“主政”期间,矿征办内却是一团和气。五年间,尽管问题不断却没有开除过一名员工。而与此形成鲜明对照的是,罗煦龙案发后新上任矿征办领导班子,在短短几个月时间内便开除了四名违纪的班长,对35名违纪员工作出了长期待岗处理。

上下勾结、利益均沾的机制使耒阳市矿征办的集体贪污成为铁板一块,而复杂的关系网又使矿征办成为一个水泼不进、针插不进的监督“盲区”。

“耒阳市矿征办窝案背后隐藏的是一个庞大的利益同盟。矿征办内部上下级之间、监督者与被监督者之间的利益被紧紧地捆绑在一起。”参与此案侦办的一位纪检干部说。(半月谈网/记者 徐宜军 谭剑 丁文杰) 是什么滋生了“一窝蛀虫”

集体腐败“三部曲”

集体腐败是一种典型的集体行动问题,可分为三个发展阶段:

首先是集体腐败的形成。在一个腐败成风的社会环境中,一些意志不坚定的官员之间可能会一拍即合,很快达成腐败共识。但如果在一个廉洁的社会环境中,那么提出腐败动议的官员则会很谨慎,因为他无法确定他联络的其他官员意向如何,有被揭发的风险,形成集体腐败的交易成本就会很高;

其次是集体腐败的扩展。腐败集体想要获得更大的利益,或是想要更安全地从事犯罪活动,必须要不断地扩展;

最后是集体腐败的暴露。集体腐败被发现的一个重要途径是腐败集体中的内部人员举报。当集体腐败中有成员获得的腐败收益还不能抵消其成本,包括直接投入、精神压力以及所受到的惩处等时,他就有可能站出来揭发整个腐败集体。

行政决策程序与行政监督体制的不健全是集体腐败产生的制度因素

行政决策说到底是一种执法行为,正当程序是保证这一执法行为不致变形的关键。正当程序最核心的内容就是任何人不能自己裁决自己或与自己有利害关系的事情。但是在许多存在集体腐败行为的单位,集体腐败的一个重要表现形式就是决策者集体决定把单位资金以福利、奖金、津贴、节假日补助等名义发放给包括参与决策者在内的部分或所有工作人员。

行政监督体制是保证行政权力正当行使的制度建构。我国行政监察与审计机关等专门监督机构,与监督客体不是并列的独立关系,而是受同级行政机关和上级业务部门的双重领导;其负责人不是由党政领导人兼任,就是由党政机关实质性任命。监督机构附属型的隶属关系体制,使监督主体在人事、财政等方面受制于监督客体,进而使监督人员受制于“一把手”的意志。“上级监督不到,同级监督不了,下级监督无用”就是这种监督体制对“一把手”的实际监督效果。

腐败代价的分散与降低是集体腐败存在的成本因素

腐败代价主要由两个部分构成:一是惩罚代价,二是道德舆论代价。相对于一般腐败而言,无论是在受惩罚的概率、力度上,还是在道德舆论评价的天平上,集体腐败所要付出的代价都要小得多。

由于集体腐败是以单位或集体名义进行的,责任分散,利益共享,腐败者所取得的额外收益,通常情况下都被看做是单位的“福利”,而不是腐败所得。这就大大降低了集体腐败受惩罚的可能性。再者,集体腐败所涉及的人员往往很多,既有“一把手”和领导班子成员的决策,又有单位基层人员的参与。人数众多、涉及面广,在很大程度上分散了集体腐败的风险,增强了集体腐败的“抗震”力,最终可能使披着“集体决定”外衣的腐败逃过法律的制裁。

在道德舆论方面,集体腐败也很少受到过多谴责。与人们对搞个人腐败的贪官污吏深恶痛绝的态度不同,集体腐败只要不是过分出格,就会被认为是单位的福利好,还能受到不同程度的羡慕。而且,领导大慷国家之慨为本单位成员谋取不当之利,常常被认为是会来事,既能博得好名声,又能在干部测评、考核中获得高票,鲜有舆论上的压力。总之,腐败一旦盖上“集体”的印戳,腐败的受益者们便会在道德上毫无愧疚之意。

惩罚代价的降低与道德舆论代价的缺失无疑对集体腐败的滋生、蔓延、甚至泛滥构成一种隐性的鼓励。

“小金库”的存在是集体腐败产生的现实因素

“小金库”是指侵占、截留国家或集体收入,化大公为小公、化小公为私有,未在本单位财务会计部门列收列支、私存私放的各种资金。仅在2006年上半年,全国审计机关就查出违规小金库130亿元。

一些单位请客送礼、乱搞福利、收送红包、公款行贿等集体腐败行为之所以屡禁不止,一个重要因素就是这些单位设有游离于监督之外的“小金库”。从某种意义上说,这些形形色色的“小金库”就是集体腐败现象赖以存在的“财政支柱”。如何治理“腐败集体化”趋势

强化思想道德与价值观教育,营造抑制集体腐败的软环境

首先要加强对领导干部的教育。要让他们明白,集体腐败就是政治上的自杀。

其次要加强对单位职工的教育。要让他们意识到,自己能分得一杯羹,只不过是领导构筑集体腐败防震体系的需要,从而使他们认清各式各样“福利”的真面目,自觉抵制集体腐败。

最后,还要加强对普通群众的教育。要让他们清楚,集体腐败就是以 “集体”为幌子吞噬纳税人的血汗钱,进而形成正确的社会舆论导向。

健全权力制约与监督机制,建立防范集体腐败的硬制度

首先要合理设置权力机构,使职权部门内部各层次、各要素之间形成既互相分工又互相制约的权力关系,明确权力行使必须遵循的原则、程序和具体制度。

其次要完善权力行为的监督制度,保证监督部门的独立性和公正性,形成一个对权力行使过程全面监督的有效机制。可以从加强各级人大对行政系统的监督权、改革监察与审计部门的领导体制、保证公众知情权等方面着手。

最后要建立财产申报和离任审计制度。单位“一把手”、其他领导干部及处于特殊岗位的人员在任职前要申报个人财产,任职期间要定期申报(可以一年为期),离任时要由有关部门对其家庭财产严格审计并公告。

加大立法工作与惩罚力度,完善集体腐败的查处机制

对犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性,而是刑罚的必定性。首先立法要到位。在原有刑法的基础上,针对集体腐败的新变化、新特点,制定具体法律条文,做到疏而不漏。

其次查处要及时。及时侦破集体腐败案件,不断提高集体腐败的曝光率,增加集体腐败受益者所依赖的“集体决定、责任分散”的心理负重。

最后惩罚要适度。惩罚成本是构成腐败决策的重要组成部分,只有使惩罚成本大于腐败的预期收益,才有可能从根本上遏制集体腐败的发生。针对集体腐败行为主体的特殊性,可以在法律上把集体腐败定义为共同犯罪。把集体腐败受益者中职务最高的或者起骨干作用的视为主犯从重、从严处罚。把集体腐败受益者中的一般成员视作从犯,按其腐化程度进行灵活处理;对于其中有重大立功表现的可以从轻、减轻或免予处罚。这样能够起到分化集体腐败犯罪集团的效果。

严厉打击“小金库”,斩断集体腐败的毒树之根

打蛇打七寸,治腐治根本。“小金库”就是集体腐败的祸根。治理“小金库”要做到防范与惩治相结合。防范要从两方面着手,一是要强化票据管理,加强对收费项目、收费范围、收费标准的审核,清查各单位固定资产的出租情况,从而切断“小金库”的资金来源。

二是要督促金融监管部门切实担负起金融监管责任,加强对行政事业单位及国有企业银行账户的监管,防止以个人名义进行公款私存,杜绝“账外有账”的不正常现象。惩治就是要严厉打击“小金库”,把对“小金库”相关责任人的处罚由违纪上升到违法的高度,将“小金库”列入刑事犯罪范围。

然后,依据刑律,参照权力坐标和集体腐败内部的利益分配体系追究其相应的法律责任。只有采取以上措施,才能斩断集体腐败的毒树之根。

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