新拆迁条例或胎死腹中 相关利益阶层游说能力强

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经济观察报 记者 贾华杰 自国务院法制办1月29日公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》以来到现在已过半年,但以此征求意见稿为蓝本的新“拆迁条例”何时能正式出台,国务院法制办仍无时间表。



接近国务院法制办的人士说,拆迁修法已非当前工作着力点。而了解情况的法律学者和律师说,新“拆迁条例”或已胎死腹中。



这意味由社会各方推动的第三次修改拆迁法的努力,很可能再次延后。而早在今年3月份全国两会时,北京大学教授王锌就曾表示新拆迁条例的出台可能遥遥无期。



拆迁修法出现实质停摆,中央政府更加倾向于在现有条件下,作出技术性的调整,而非制度性安排。



5月15日,国务院办公厅亦发出行政通知,要求严格地方政府管理征地拆迁工作程序,以维护群众合法权利。不过在通知发出之后,仍有很多地方实施突击拆迁、暴力拆迁。



无进展



2009年12月,北京大学法学院沈岿、王锌、陈端洪、钱明星、姜明安五学者建议全国人大常委会审查涉嫌违宪的《城市房屋拆迁条例》。



其后,今年临近春节假期的1月29日,国务院法制办在听取北京学者意见的基础上,出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例 (征求意见稿)》来征意见,意图对引发诸多社会矛盾的拆迁制度作出修正。



据记者了解,2月12日,法制办征求意见结束,但并未公布征求意见的主要结果,当时北京有被拆迁人要求查阅征求意见的汇总情况,但并未得到回复。



不过国务院法制办曾透露,征求意见稿收到相关意见和建议6万多条。但北京大学沈岿说:“与物权法收到的100多万条建议来比较,拆迁修法的社会参与度明显不够。”



在征求意见结束后,法制办又另起草一稿,报高层审阅,但了解情况的法学学者告诉记者,截至现在仍无统一意见回复。而按照立法管理,重要法律草案需决策层取得共识后,才能上报国务院会议审议通过。



“实际上,国务院和普通民众对征求意见稿都有很大意见。而相关利益阶层却有着相当的游说实力。”了解情况的法学学者说。



而北京大学法学院沈岿此前在接受记者采访时说,3月份全国两会上,就很少听到代表委员和媒体讨论《拆迁条例》的修改,却明显感受到了地方政府游说的力量,如有的地方官员就曾提出,过高的拆迁补偿会提高房价,“当时就觉得‘风向’变了。”沈岿说。



三次修法无果



这并非广受诟病的拆迁条例修改进程的首次停摆。从2001年现有拆迁制度确立以来,社会上有三次要求修改的浪潮,但都最终无果。



2001年,国务院颁布了《城市房屋拆迁管理条例 (以下简称拆迁条例)》。与过去的拆迁办法相比,做出了两个改变,一是改过去的实物补偿为货币补偿,即按照房屋的区位、用途、建筑面积的市场估价给予补偿;二是改变过去做好安置的条件下才能拆迁的条件,引进了房屋拆迁裁决制度,在拆迁期间,拆迁人与被拆迁人达不成补偿协议的由房屋拆迁主管机关进行行政裁决,在裁决规定搬迁之日内不搬迁即使申请复议和起诉也可以强制拆迁。



“正是这两个重大改变导致了社会矛盾激化,使拆迁成了纠纷之源。”北京王才亮律师说。



2003年7月14日,在时任全国办公厅秘书组负责人蔡定剑教授支持下,杭州市机械工业学校退休教师刘进成发起、金奎喜律师等116人联名建言全国人大对拆迁条例进行违宪审查。



事后,全国人大、国务院领导都亲自过问。时任国务院副总理曾培炎批示由建设部邀请法学专家对拆迁条例是否违宪的问题进行论证。不过,北京专家们的论证结果是并不违宪。



2007年3月,全国人大通过了《物权法》,而在此期间,社会上以物权法为旗帜要求修正拆迁制度的第二次浪潮已经形成,其标志是社会和媒体对2007年“重庆钉子户”事件报道和追踪。



其后,建设部对相关拆迁条例废止进行调研,并组织起草班子完成了替代拆迁条例的法规草案的起草。



但是,新法规并没有如人们预期那样如期出台。2007年12月的国务院第200次常务会议没有通过建设部和国务院法制办起草的草案。



了解情况的人说,未能通过的原因是,草案并未厘清重要的法律概念,贸然出台可能会引发社会混乱,但更实质的问题是“法制办征求意见稿在此问题上并未取得突破”。



随着土地财政日益丰厚,引起各地暴力拆迁猖獗,血案频发。2009年11月13日,成都市金牛区的拆迁,引发了唐福珍自焚的血案。



2009年12月7日,北大法学院5位教授向全国人大常委会发出建议书,第三次提出拆迁条例与《宪法》、《物权法》关于保护公民房屋及其他不动产的原则相抵触,提请立法机关对其审查并修改。期间全国人大和国务院法制办官员纷纷表态,似乎废止《拆迁条例》已不是问题了。



风向标



今年1月份,国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》,中南财经政法大学教授乔新生更是用“天怒人怨”来形容征求意见稿的出台,“征求意见稿在制度设计上并未排除政府利益,仍有恶法之虞。”



其背后原因是,“国务院法制办存在着行政与立法的双重任务,并不能摆脱部委和地方政府的利益纠葛,这导致现在拆迁制度的实质是政府与民争利。”乔新生认为。



拆迁修法出现实质停摆,中央政府更加倾向于在现有条件下,作出技术性的调整,而非制度性安排。



为了防止暴力拆迁血案的频繁发生,5月15日,国务院办公厅发出紧急通知要求:“对于程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制订应急预案的,一律不得实施强制拆迁。因工作不力引发征地拆迁恶性事件,有关领导和直接责任人将被追究责任。”国土部亦发出通知,要求进一步做好征地管理工作,力图防止和减少新的征地拆迁矛盾。


但此后,仍有很多地方实施突击拆迁,暴力拆迁。王才亮律师说,现在,“许多地方政府撕去了裁判员的面具,毫无顾忌地下场参赛,各种拆迁‘指挥部’应运而生。政府张贴的‘大拆迁’标语到处可见,其气氛早超过了2004年初的湖南嘉禾县。”



此外,更值得注意的是,国务院办公厅《紧急通知》仅见新闻通稿,在官方网站上并无全文公布。这让王才亮律师感到疑惑,“较好的有关征地拆迁的规定为何秘而不宣?”

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