“不要对美国对华高科技贸易出口的解禁抱太大期望,首先这是一个渐进的过程,另外具体进展可能还会在美国国会遇到阻力。”尽管最近美国方面高调宣布要放宽高科技出口限制,但是,中国现代国际关系研究院美国研究所的副研究员钱立伟在接受《世界博览》采访时依然不乐观。


事实上,虽然美国的高科技出口限制政策一直在变化,但其“维护美国的核心竞争力”的根本政策始终未变,即便面向它的盟友也同样有高科技出口限制。


技术封锁的历史


技术出口管制,尤其是涉及军事技术的出口管制如同是一只敏感的“温度计”,测试着出口国和美国关系的冷热变化。这一“温度”也伴随着美国国家安全政策、战略物资利益和外交方针的改变而变化。


1984年,中国与美国西科斯基公司签订购买24架“黑鹰”民用型直升机的合同。由于这一款直升机性能优异,因此出勤率非常高。“黑鹰”成为中国军方在西藏高海拔地区的主要执勤直升机。在上世纪80年代末,当美国西科斯基公司继续谋求向中国出口“黑鹰”时,中美关系的急剧冷却终结了这一可能。


“采购‘黑鹰’直升机可以说是蜜月期中美军售的典范之作,后期由于‘黑鹰’常常被用来执行高原人道救援行动,所以美国并没有彻底关闭继续向中国出口‘黑鹰’直升机配件的大门。一家澳大利亚公司一直向美国采购零部件间接出售给中国,美国对此也睁一只眼闭一只眼。经过26年的折损,现在剩下的‘黑鹰’已经不多了。”某航空期刊资深编辑陈彬向《世界博览》记者说道。


随着中美关系在上世纪80年代后期的波折以及90年代初苏联的解体,中国逐渐成为美国眼中的潜在敌人。中美军售戛然而止,正常的民用高科技贸易也随之被殃及。


对华出口的种种限制也伴随着美国对华政策的起伏波折。上世纪90年代中期以来,美国对于向中国的技术出口政策总体趋于宽松,但由于“中国威胁论”的干扰,美国当局依然举棋不定。


出口限制曾经“松动”


1996年,美政府发布了《简化出口管理法规》的暂行条例,可以算是首次全方位对出口管理法规进行修订;但在2003年,美国又进一步加大对华高技术产品的出口管制,尤以软件和高技术设备为主。


随后的2007年,美国似乎再次回到了“冷战思维”的模式之中,正式规定包括航空发动机、先进导航系统、激光器、水下摄像机及推进器等20类产品不得向中国出口。这也是其目前正在执行的对华高科技出口的管制政策。


骤然收紧的贸易闸门,让中美双方均感到不适。


2007年年末,中美两国举行了商贸联席会。当时负责工业及安全的美国商务部副部长曼柯索和中国签署了《高技术与战略贸易发展指导原则》协议,协议承认了中国作为发展最快的美国出口市场的地位,以及消除双边民用高技术贸易的“不必要障碍”。曼柯索会后曾意味深长地强调:协议的签署显示了两国领导人决定以积极的、对话的方式解决贸易问题的巨大决心。


让美国人不安的贸易问题就是中美间不断拉大的贸易逆差。同贸易逆差不断扩大相反的却是美国对华的高科技出口份额在不断下降,其步伐远远落后于日本和欧洲。2008年,中国高技术产品进口总额达3400亿美元,美国仅占7%,低于欧盟的9%和日本的14%。在2001年到2008年的8年中,中国进口欧盟高技术产品增幅近200%,日本的增幅是300%,从美国进口的增幅则是100%。


美国前总统小布什在卸任前夕似乎已经察觉到出口限制对美国利益的损害。2009年初,美国商务部出台了一项新政策:开始为对华高科技出口“松绑”,将以往对华高科技出口的逐个项目审查,调整为向中国民用企业发放许可执照,允许它们从美国采购高科技产品和技术。


就在人们还在担忧奥巴马能否持续小布什的出口新政时,美国严峻的经济形势以及奥巴马陷入被动的政治局面,使得白宫需要重新评估美国的安全利益。


2010年1月,奥巴马在首次国情咨文中提出了5年内美国贸易出口翻番的目标。随后,4月20日,一向被誉为“现实主义者”的国防部长盖茨也高调宣布,将对高科技出口管制制度采取放宽政策。作为“延续动作”,5月23日骆家辉公开表示,美方正在对出口管制制度进行全面评估,将积极推动相关改革,减少不必要的限制,预计在未来几个月内公布适用于全世界的方案。


尽管一些美国媒体分析称,奥巴马高调推动出口意在刺激经济增长,应对国内高失业率,但在钱立伟副研究员看来,改革冗繁低效的官僚体系和不合时宜的审查手段也确实迫在眉睫。“美国负责高科技出口审核的机构都是各自为政,有些甚至不能做到信息共享。”他向《世界博览》说道。事实上,不论美国作出怎样的调整,高科技出口限制的政策一直在伤害着中美两国的利益。


“双刃剑”与俄罗斯登场


美国将技术出口管制形成两份不同的清单:军用项目部分依据《武器出口控制法》,由五角大楼进行管制;而军民两用项目,主要依据《出口管理法》及《出口管制条例》,由商务部及其下属的出口管理局负责具体事务。除此以外,美国国务院也对高科技出口限制拥有话语权。


两份清单和两个部门的监管被国防部长盖茨评价为:“这项已经延续数十年之久的十分复杂的官僚制度,已经不能为21世纪的国家安全和经济利益服务。”


“比如,一杯水我喝就是民用,军人喝就算是军用。所有美国向中国输入的技术和设备都有可能被用于军事用途。对于美国而言需要考虑一个界限,这个界限既不损害美国的贸易利益,又必须符合美国的安全利益,但是无论军方还是民众都要喝水,对大量此类军民两用科技进行出口限制,所产生的黏带伤害太大。”常年研究中俄军贸、《日落共青城》一书(记录了中俄苏-27战斗机军贸历史)的著述者肖云向《世界博览》记者说道。


正如肖云所言,正是由于这个黏带伤害的影响,美国曾多次调整高科技出口政策。特别是在经历了上世纪70年代的一场经济危机后,美国意识到严苛的出口政策已成为一种障碍。迫于工商界的压力,从上世纪60年代末到80年代中期,当局对《出口控制法》作了三次修订,并将其更名为《出口管理法》,森严的“控制”换成了相对轻松的“管理”。


好景不长。进入新世纪后,美国高科技出口限制政策反而成了束缚本国高科技企业发展的“枷锁”。在2007年收紧出口限制政策后,美国不仅严格规定了受限高科技产品清单,同时加大监管审查力度并完善了监管手段。审查对象从产品和技术的产生、研发厂商扩大到了分销商和进出口商,甚至包括任何涉及出口的组织和个人。手段也由单纯实物贸易的海陆空运输监管延伸到互联网、通讯、私人邮件及私人交往。


近乎严酷的管制措施不但对中国的高科技进口产生了重大影响,很多和中国有业务往来的美国高科技企业也有些招架不住,稍有不慎就会落入“危害国家安全”罪名的深渊中。对很多中国企业而言,从美国购买技术和装备的审批过程变得漫长而坎坷。相比其他国家,中国企业所需的审核周期更长,不同的中国企业接受审核的程序也不一样,国企和那些军工色彩浓烈的中国企业格外受到美国审查机构的“关照”。


而对于出口限制,在华利益巨大同时在美国国内影响力巨大的企业,并没有放弃“破局”的努力。在肖云看来,美国波音公司就是一家不断试图摆脱行政束缚的企业。波音公司曾向具有军方背景的中国联合航空有限公司(中联航)出口过若干架波音737-800型客机。随后的2005年初,《华盛顿时报》宣称中国将波音737改装成军事侦察机。


“在空客公司的游说下,美国国会召开了对波音总裁的听证会。会上,面对一张张中国改装后的波音侦察机照片的质证,波音总裁只是淡淡地解释道:‘即使波音不向中国出售客机,空客公司也会向中国出售客机’。此言一出,主持听证会的美国参议员也很有水平,迅速对众人说道:下一个议题!”肖云略带调侃地说。


全球多元化的商业格局,注定加大了美国出口监管的难度和可操作性。现在很多华人控股的企业,往往都在离岸国家注册或者在欧洲、美国注册。美国很难判断这样为数众多的跨国企业与中国存在哪些千丝万缕的联系。这些企业往往有能力采购到出口受限的技术和装备,这些技术和设备往往也都是中国军事工业亟需的。前苏联就曾通过民间企业来获得西方世界管制的工业技术和设备,在当时多元化尚未深入的全球商业格局中,美国情报机构难以发现,如今更是难觅其踪。


“中国是大国。即便美国限制出口,也很难真正杜绝中国这样的大国来获得所需要的技术。美国的做法只能为别人提供机会,增加中国获取技术的成本而已。很多技术中国都可以通过各种渠道获得。”


“美国禁止中国采购‘黑鹰’直升机,中国同样可以采购具有相当性价比的俄制直升机。中国向俄罗斯的大手笔军购,美国损失的不仅仅是十几亿美金的大订单,同样损失的还有声誉。北川地震出现在媒体屏幕上的‘人道救援’形象被大量俄制直升机所占据,常常将自己的普世价值挂在嘴边的美国却在为虚无缥缈的‘安全利益’所捆绑。美国对中国出口限制还无意成就了中俄间的密切合作关系。”对于美国技术出口限制,长期关注俄军贸的肖云有自己的见解。


在他看来,虽然众多华裔科学家在美国高科技领域工作,但是俄裔科学家在美国的分布更加广泛,而且根基也更为牢固。虽然前苏联解体后,俄罗斯目前的情报体系实力大不如前苏联时期,但是对于美国高科技技术情报的获取要比中国更加便利。在中俄间密切的军贸合作背景下,美国同样无法阻止中国获得高科技技术和装备。


技术出口的枷锁除了损害了美国的利益,同样损害着中国的利益。由于美国限制高科技技术和装备流入中国,很多中国机构只能通过“第三方”渠道以间接或秘密的方式获得,所以为体制弊端严重的中国军工和科研系统制造了巨大的“权力寻租空间”。由于成本无法公开评估和审计,中国往往要为获得某项技术付出巨大的“隐性”成本。


中国究竟“觊觎”什么?


中国最需要哪些美国高科技?提升军力能够威胁美国吗?不同行业背景的人士对此会有各不相同的解答。但很少有中国人会认为,美国对中国的全面解禁会危害美国的安全利益。


“在航空领域,中国目前最亟需的是飞机发动机技术和基础材料技术。一个国家航空发动机水平的高下,就已经决定了其他领域各种发动机的水平层次。另外,由于国产数控机床技术的突破,中国在制造和加工技术上和国外的差距已经缩小,现在中外产品主要的差距是由于我们的材料不过关。材料技术涉及到诸多基础学科的水平,这是一个整体性的差距。事实上我们的基础学术研究相当糟糕。”


“我国引进黑鹰直升机时,就曾计划对其进行仿制,后来发现‘黑鹰’直升机机身采用的是钛合金。当时中国根本不具备钛合金加工和冶炼技术,所以后来就不了了之。”某专业航空期刊的资深编辑陈彬说道。


“中国航空领域实力相较过去虽然大幅提高,但是总体实力还是相当薄弱。中国即使搞到西方的某项航空技术,由于整体技术水平较低,往往会遇到配套技术以及系统整合方面的难题。中国需要在俄罗斯的技术帮助下先‘斯基化’,然后再由中国进行‘山寨化’。” 俄罗斯军事观察家康斯坦丁·秋布林的评论似乎印证了陈彬的看法。


航空科技领域代表着一个国家的尖端科技,中国在其他科技领域又如何呢?


“舰船领域是一个技术集成度最高的领域,涉及航空、航天、通信、电子、冶金、化工等行业。没有强大的科技和工业实力,就无法支撑起海军强国的梦想。代表美国海军装备最高技术水平的航母并不仅仅是一艘船那么简单,从外太空的卫星系统到航母上每一个螺丝钉,都标志着美国的科技和工业水平。我们觉得中国军工的实力还非常弱小,体制和基础工业能力都是中国军工的软肋。从中美两国海军的巨大差距,能够感知中美两国科技和工业实力的巨大落差。”某专业舰船期刊的编辑谢峰华说道。


整体的巨大差距是中美两国间科技领域残酷的现实。面对整体性的技术差距,某一两项技术的突破很难对中国科技实力产生整体性的提升。薄弱的科技实力又怎样支撑起和美国抗衡的军队?


美国取消技术出口限制,对于中国更大的意义在于获得一个宽松的发展空间和环境。中国真正应该“觊觎”的不是美国的高科技,而是产生高科技成果的社会土壤。因为一个国家的核心竞争力必须建立在自我科技创新的基础上,而不是建立在引进和模仿的基础上,从第二次工业革命开始,美国就不断创新发展的模式,这是美国强大的根本原因。


这些又根植在强大和完善的教育体系之上,教育体系又根植在完善的财税体系之上……如此类推出的是中美科技差距的类似结果——系统层面的整体差距。


早在二战爆发前,在严重孤立主义的政治环境下,美国厂商可以自由地向他国出口产品和技术,没有任何法律限制。


二战爆发后,美国国会迅速在1940年对可用于军事目的的产品和技术的出口进行控制。战后东西方两大阵营形成了对峙,美国随后在1949年通过了《出口控制法》,来防止美国技术流入前苏联以及其他社会主义国家。这其中也包括中国。


美国在西方阵营中的主导地位,使得该国的安全政策也影响到了其盟国。《出口控制法》签署后不久,在美国的提议下,西方世界迅速在当年11月成立了“巴黎统筹委员会”(简称“巴统”)。在冷战最紧张时期,“巴统”列出的出口禁令名单上多达上万种技术和物资。


手中掌控着世界大部分核心技术专利的美国,技术出口如同是外交策略中的一张充满变数的“不确定牌”——表面是“技术牌”,内在是“政治牌”。“出牌”的分寸和火候都能彰显出美国老辣的外交手腕。


上世纪80年代初,刚刚从越南战场走出的美国略显疲态。而此时,苏联在国际舞台中逐渐占据了战略主动。为了拉拢中国这个“第三极”,美国抛出了“军售”这张政治意味浓烈的“技术牌”。


至今仍服役于中国军队的美制“黑鹰”直升机无声地记录着那段往事。