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导读:公安大学教授道出基层民警心声
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王清淮 ( 中国人民公安大学教授)

近年来,各地频繁发生袭警事件,造成执行公务的警察受伤甚至死亡,他们多在处置各类警情和纠正处理交通违章时遭受攻击。警察被袭击的根本原因在于被执行人对警察的蔑视,这些人以自身权利的绝对诉求抵制警察所代表的国家公权力,他们在主观上不认为自己在与国家权力对立。孔子说:“君子有三畏:畏天命,畏大人,畏圣人之言。”(《论语?季氏》)孔子所说的“大人”,就是强调国家政权的权威地位,权力的拥有者代表国家权威,即“大人”。在现代意义的国家政权组织结构中,警察实际上就是这样的“大人”。恩格斯说:“有时候,权威是以绝对服从一个人为前提的。”(《论权威》)无论袭警行为是否“有理”,都是犯罪,因为行为人已经在第一时间里否定了“大人”所代表的国家的权威。

袭警行为诱因之一:公众“仇警”心态

从各地发生的袭警案分析,袭警行为人普遍没有明确的“袭警”意识,行为人只承认自己违法,不认为是犯罪。事实上也确实如此,在国家立法没有制定“袭警罪”的罪名以前,行为人袭击警察的罪错认定,与他袭击一般公民的罪错认定并无区别,应根据他袭击警察的行为情节和被袭击警察的伤情,确定他的罪错程度,处以相应惩罚。但不管如何处罚,都要以造成的“后果”为依据,如果他的行为没有造成伤害,或者伤害轻微,他很可能不承担任何责任,或者只承担医药费、误工费以及少量的营养费等民事责任。公众有一种“仇警”的心理。2006年10月北京发生一起袭警案,执法民警被害,在对案情还不了解的情况下,网上的议论几乎一边倒同情袭警凶犯,甚至称他为“英雄”,还要向他“致敬”。对公安部为此发布A级通缉令表示不满:“凭什么死一警察就发布一级通缉令?”那些人认为公安部在为“自己人”滥用职权。还说什么“死了一个小土匪,激怒了一群匪徒”。还有一些“人道主义者”为袭警罪犯开脱:“他盗割电缆是因为太穷了。”总之,错在警察。警察执法时遭遇的“马路效应”颇具中国特色:在公众场合的警察和犯罪嫌疑人之间,非组织状态的人们会保护违法者,却对处置违法者的警察进行集体围攻。长期以来,我国公安存在一种很使人费解的现象:“法人”的警察执法时代表国家权威,但是执法的警察的身份却是自然人,与处置对象的身份完全相同。有抽象的“警察的权威”,但是具体的“警察”的权威却不存在。“警察”权威的失踪使“警察权威”无形瓦解,威武庄严的警察队伍,实质上只有“队伍”,没有“警察”。

警察执法受阻,警察人身安全受到威胁,引起各方面的关注,于是有“保障警察执法权益”的动议,浙江公安还进行了“民警维权”的试点,在杭州、宁波、舟山初步推开,核心内容是保护执法警察的基本权益,特别是人身权利。这项措施很有“仁者之心”,决策人看到了警察的执法困境,力图还警察以优良的执法环境,至少,可以减少警察受伤。警察的职能在于以国家公权力保障公民基本权利,如今却要求“别人”来保护他们“保护他人权利”的权力的权益,那么,谁来实施这种“保护”?由一部分警察保护另一部分警察,不允许把警察队伍分割为两部分。请人民来保护警察,这种说法在理论上无懈可击,人民警察既然保护人民,人民当然有必要保护人民警察,可是,“人民”是不具备行为实体的一个概念,根本不具有保护能力,而实体的人民群众愿不愿意保护警察,还是一个疑问。

袭警行为诱因之二:媒体“丑警”宣传

公众“仇警”,在于警察机关有“三难”(门难进,脸难看,事难办),但媒体的“丑警”宣传也发挥了重要的作用,90年代早期,大众传媒积极宣传公安英模群像,媒体与公安密切合作,媒体要突出时代“主旋律”,公安英模是主旋律最合适的代表。同时,公安要从幕后走向前台,媒体是最好的展示平台。但是媒体的倾向很快发生了偏转,以309国道山西段罚款事件、河南张金柱交通肇事案、以及河北杜书贵枪击案为转折,平面媒体和声像媒体对公安展开了大批判。之后还有陕西“黄碟”事件,广东孙志刚事件,四川女孩饿死事件,成都火车站警察小偷勾结案等。这些事件或案件暴露了公安队伍本身的问题,比如人员素质、执法指导思想、机构设置等等。但是媒体对这些事件或案件的特别关注,除了众所周知的新闻舆论监督的职责以外,还有新闻媒体追求注意力效应的因素。在所有的权力机关中,公安与公众的接触最为密切。根据经典马克思主义的阐述,公安(警察)属于暴力机构,国家专政的工具。当“暴力”的警察和非暴力的公众发生接触,特别是这种接触已经导致纠纷的时候,最易引发悬念。90年代中期以来,中国传媒专注于两个热点,也是它们的两个“卖点”,一是足球,被大众传媒荒诞化;另一个就是警察,被它们妖魔化。中国的确足球很可笑,但是它不比其他体育项目更可笑,媒体热衷于拷问足球,是因为足球在公众中拥有其他体育项目难以企及的影响,拷问足球,可以拉动媒体的“注意力经济”。媒体特别关注警察,因为警察的社会“出镜率”更高。出镜率和公众熟悉度,构成媒体第一资源。显然,媒体对这一资源进行了恶意开发,通过丑化宣传,使警察在公众中的形象妖魔化。以张金柱案为例,公众从大众传媒上看到了一个蛮横的公安局长,镜头前的张金柱给人以杀人魔头的印象:怒对镜头,拒不认罪,对受害者毫无同情心。其实,张金柱触犯了交通肇事罪,并非媒体和大众舆论认为的“故意杀人罪”。2005年1月发生在北京的交通肇事案件几乎是张金柱案的复制。小货车司机郑国辉误入自行车道,撞倒骑自行车的父女,将19岁女儿拖行629米,重伤死亡,其父受伤。北京第二中院以交通肇事致人死亡罪判处郑国辉有期徒刑13年,不采用故意杀人罪。两案的发案过程、后果几乎完全相同(拖行距离不同,张金柱驾车拖行受害人1500米),但郑国辉案以交通肇事罪被起诉,张金柱则以故意杀人罪被判极刑,因为后者是警察。说媒体干预法官的量刑是不适当的,但媒体确实干预了公众对这宗案件的认识与评价,诱发了公众的“仇警”情绪。陕西延安“黄碟”事件,警方的确犯了错误,侵犯了包括公民隐私权在内的多项权利,人们对警察的“新仇旧恨”,藉此形成了大爆发。媒体“丑警”与民众的“仇警”互为效应,警察的社会形象每况愈下。在这样情况下发生袭警事件,公众的舆论不言而喻,会倾向那些敢于袭警的“英雄”,浙江温岭某派出所护送一个精神病人往医院,竟引起了群众的误解,引起了上千人的围攻,群众以为警察又在抓捕一位袭警“英雄”。海南儋州派出所因处警被围攻,多名警察受伤,派出所被严重损毁。媒体将袭警事件当作“新闻眼”,事后对袭警者的处置又普遍畸轻,在群众中产生了潜在的“示范”效应。

袭警行为诱因之三:警察职能泛化

90年代中期,警察开展了频繁的高强度的非警务活动,比如参加社区建设,开展便民服务项目与设施,包揽辖区意外事件处置等,进行“无限制服务”。比较典型的如居民误锁房门。公安承诺,公众遇到任何困难,都可以拨打110求助于警察,而警察有义务为群众解决任何难题。但是警察没有经过这许多“任何”中的任何一种专业训练,对于误锁房门的情况,他们只得用最原始的办法:爬窗外护栏。一位年轻的民警因此坠楼死亡。警察为居民爬户外护栏开房门,一直占处警的较大比例。想象力丰富的人质疑为什么有那么多的人“习惯”把自己锁在门外。居民当然不会故意把钥匙丢在屋里为难警察,在生活中误锁屋门现象也确实很多,所以才有“开锁”这一行业。雇请开锁公司打开防盗门,耗资过百,而且防盗门可能报废。报警召唤警察,所费仅“谢谢”二字而已。警察在为百姓“排忧解难”,可是,警察在排除了居民的困难之后,却制造了另一宗“困难”:警察“抢”了开锁公司的生意,他们在“与民争利”。

其实,所谓警察的“服务职能”,所谓“热情服务”,被许多人包括被警察自己误读了。警察的确是为人民、为社会服务的,说到底,共和国所有的职业、职能,都是为人民服务,所以国家公务员称为“公仆”。不过,服务有分工,社会才有秩序。共和国公务员所作的一切,都是为人民服务,但是他们不能因此就要包揽“一切”。在职能之内是服务,职能之外就只能叫帮忙了。检察院的职能是起诉,法院的职能是审判,如果检察院越俎代庖搞审判,法院投桃报李忙起诉,它们的服务职能就混淆了,肯定导致混乱。同样,公安把自己的职能扩大为社区的全方位保姆,就混淆了职能的界限,进而淡化自己的本职职能。警察的本职在于保障社区安全,警察的服务,必须也只能体现在维护社会治安上,抛开“治安”这一本职工作,做其他的社区服务,做得再多再好,也不能算“服务”。警察用大量时间管他人瓦上霜,肯定会耽误处理治安这一门前雪。非警务活动也许会强化警察的“亲民”形象,但事情往往有另一面,警察亲民,会使“民亲”,而民亲的第二层次就是“民轻”,再其次“民侮”,接近“袭警”了。回到“导论”。警察属于“大人”之列,民众对作为为政者的“大人”,最高境界是“不知”,即所谓众庶“不识公门”,等而下之是“亲近”,但亲近之下,很可能就是“轻慢”。中国古代这些冷冰冰的“为政”理论,说出了深刻的道理。公众对搜山缉捕袭警罪犯不满,质问如果死的是一个普通百姓,是不是就要这样大动干戈。在这些人的眼里,警察只是普通的“服务者”,与古代的“大人”和现代意义“国家权威”没有关系,他们认为,警察有错,就可以“袭”,警察没错,但他妨碍了我的利益,照样可以“袭”。他们没有这样的意识:公众绝对不可以用任何方式侵犯警察,无论警察有“错”与否。警察职能的大幅度转移,在很大程度上导致警察威慑力的丧失,导致警察自取其“轻慢”。

袭警行为诱因之四:警察自我约束过度

在频繁发生的袭警案中,被袭击的警察多数不做反抗,处于完全被动的地位。2005年吉林德惠两位交警处置一起行车事故,引起女司机的不满,这位妇女在交通路口打交警的耳光达40个,俩交警手放在背后,任由那位妇女行凶。那位妇女行凶打人(不管她打什么人,乞丐还是警察),肯定已经触犯了法律。交通肇事是过失行为,而打人则是故意犯罪,警察为了维持对过失行为的处置而置犯罪行为于不顾,违反了法制的基本精神。为此,他应该受到两项处分。第一项,他舍大取小,违反了法的紧急情况优先处置的原则;第二项,他放任他人对警察的恶意攻击,违反了警察有义务维护国家公权力不受侵犯的原则。毫无疑问,那位妇女在“袭警”,而被袭击的警察对此毫无作为,公安机关事后的表彰实际上默许了袭警行为的合理性。这样的推测是合理的,德惠的妇女袭警事件之后三年,2008年6月,扬州一位郭姓男子,在某小区门口殴打处警的警员18分钟。诸如此类的袭警事件有愈演愈烈的趋势。警察的执法绝对不可以损害国家尊严,不损害国家尊严的主要表征,是不损害执法警察的尊严。以个体形式处警的警察,代表国家形象和政府权力,自然人的警察和执法者的警察合为一体。警察代表国家政权行使权力,昭示国家的尊严。警察的尊严受损,就是国家的尊严受损。

警察频繁遭受袭击而不予还击,有主客观两方面的原因。客观方面,警察处警或执勤很少佩带警械,而袭警者大都携带武器。在袭警者面前,警察没有还击的能力,甚至没有防御的能力。2006年10月北京袭警案,追捕罪犯的警察就是在没有携带武器的情况下,被犯罪分子用钝器击打致死的。主观方面,警察即使有防御能力和还击能力,也不会实施积极防御或主动还击,他们只能进行有限的消极防御,将伤害尽可能减至最低。因为警察的还击或防御很可能被判定为“过度使用警械”,他和他的单位将因此受到严厉的处罚。当前我国对警察开枪的处分,很像古代监狱对入狱者的惩治。新入狱者要吃“一百杀威棒法”,开枪的警察有错没错都得准备检讨书。既然携带警械而不能使用,一旦被劫夺,后果不堪设想,所以警察已经习惯于不佩带警械,以致人民警察在执行警务时几乎完全不设防。不设防的警察不具有威慑力。

西方有“警察是公众‘守夜人’”的理念,中国理论界将它直译为“更夫”。要注意,“守夜人”是西方法律对警察职能的比喻说法,关注点在于保护民众,至于如何保护,西方并不认为警察必须赤手空拳。相反,西方法律对警察执法权力和警察自身权利作了明确的保障,其核心是“无障碍执法”,即警察在执法过程中不应受到任何阻碍,对于已经发生的阻碍,警察可以也必须使用武力排除。美国的《警察手册》即具有此类法律效力,它规定警察使用警械的各种情况,以及相应的公民义务。公民的义务是配合警察完成公务,在第一时间无条件地服从警察,否则警察可以“妨碍公务罪”或者“袭警罪”采取强制措施,包括开枪击毙嫌疑人。同理,守夜人有使用枪械的权利,可以将侵入住宅的不明身份者击毙,而不负法律责任。

袭警行为诱因之五:警察待遇偏低

警察必要吃“皇粮”,吃皇粮的好处是不必依赖地方财政,有利于独立办案。但是我国警察距离全体吃皇粮、全部吃皇粮还有很长的路要走,目前多数地方的警察要依赖地方财政,国家财政只充当辅助部分。地方财政状况决定了警察的收入和待遇,财政不佳地区的警察,待遇也较差,“较差”到警察不能养家糊口,在当地社会群落中属于贫困阶层。在为数不少的地区,派出所的日常工作的重要一项是“找钱”,以维持日常开销。派出所的“财源”主要部分来自辖区商户,即辖区服务行业、商业点的“管理费”,这项费用要由警员逐户收取,因为收费的多少和迟早,警员和商户会发生各种各样的纠纷,警民两方锱铢计较,面红耳赤。商户甚至称之为“收保护费”,语含轻蔑。一些贫困地区的警察甚至不能配发警装。一位派出所警察到北京出席表彰会,他那套警服需在省厅赶制。一位老民警在自己的追悼会上才第一次穿上了警服,可以想见基层民警经济状况的窘迫。他们需要付出很大的努力排除生计问题的困扰。为了生计,有时候他们必须牺牲尊严,以取得地方政府的财政拨款,以致有一杯酒换一万拨款的“交易”,或与案底未必很清楚的实力人士达成资助协议。这些活动无疑又被群众视作“官官相护”和“警匪勾结”。不但基层,更高级别的机关也同样为经费的获取煞费苦心,网上追逃的嫌疑人,缉捕地和案发地为押送还是提取互相推诿,其实都是因为路费困难。中国古代的圣贤们可以食无求饱、居无求安,箪食瓢饮,不失其尊严。那是圣人贤人的作为,不能据此要求警察衣衫褴褛,枵腹从公。多数警察尤其是贫困地区的警察,在为衣食奔忙,这样的生存状况很难保持警察的尊严(自尊)与威严(他尊)。河南某地发生一件极端的警察杀人案,一个民警枪杀三人,在逃跑途中被逮捕。与河北霸州杜书贵杀人案时间相近的这宗特大杀人案,留给人们的思考远远超过案件本身。这个“前警察”长期生活困难,以致经常拖欠房租,因而饱受房东和身边人的冷眼。他为人懦弱,不善表达,性格内向。长期的心理压抑终于在一个早上爆发。“人道主义者”愿意从各种角度为他辩护,把他犯罪的责任推给社会,这无疑是很荒谬的,这个警察要为自己的罪行负全责。不过,在惩治这项犯罪的同时,也应该思考另一种荒谬:警察为了升斗之米行凶犯罪的荒谬性。世界各国尤其是西方发达国家,普遍强调警察的社会形象和公众形象。为了这样的目的,西方各国的警察待遇要高于一般的公务员,以维持警察的“品位”,为此目的,有的国家比如韩国,给警察发放数额不菲“品位维持费”。这是在经济基础上对尊严理念的强固支持,值得我们学习借鉴

对策:立法保护与权限组合

针对袭警事件数量的急剧攀升,有些地区制定了维护警察权益的措施。此类措施的实际意义不大,因为所谓措施只是部门对袭警行为的预防和补救手段,没有法律上的约束力,在学理上又犯了“循环作为”的错误,即要求“人民”和“警察”互作保护人。近年频繁发生袭警事件,袭警问题已经相当严峻,它不但关系执法警察的人身安全,更使国家形象和国家权威受损。暴力抗法、暴力袭警现象由发达地区向不发达地区蔓延,由城市向农村蔓延,暴力程度也在加重。

有效地制止袭警行为的蔓延扩张,保护警察的人身安全,创造优良的执法环境,前提是国家立法。由于警察执法不同于一般的民事活动,所以有必要对对此作出特别的规定,所谓“特别的规定”,就是通过刑法制定“袭警罪”罪名。北京大学法学院王世洲教授认为,“刑法应当对警察提供特殊保护的思想,是世界各国学说和司法实践所赞同的”。(《扬子晚报》2005.10.08)就刑法已经设定“妨碍公务罪”,中国人民公安大学杨忠民教授认为:“出于对该种犯罪行为的社会危害性予以特别强调,并予以特别惩治的意图,在立法上将其单设为一个独立的罪名,这在我国刑法中并不少见。”(《中国青年报》2005.10.08)各国在保护警察方面的规定有所不同,或在刑法等法律中设立袭警罪罪名,或在刑法的量刑指南中专门注明将袭警行为作为从重处罚的情节。国内关于在刑法中增设袭警罪的议论很多。对日益泛滥的袭警行为,立法约束将是最为有效的办法。在十届全国人大四次会议上,刘丽涛代表和林文代表先后向大会提交建议和议案,建议在刑法中增加袭警罪。他们认为:“袭警行为不仅严重伤害民警的身体健康,而且是对警察执法权威和执法尊严的挑战,更是对国家法律尊严的藐视、挑衅和践踏,对社会正义的严重亵渎。设立袭警罪保障警察依法执行职务、打击和震慑袭警行为,已经是当务之急。”

与袭警罪的设定相适应,公安机关要在责权利诸方面为警察的执法设定规范,为警察的积极防范提供规章制度的依据。创建和谐社会,警察是当然的先锋。和谐社会的标志首先在于良好的秩序,在于和平安宁的社会氛围。严格执法毋庸置疑,热情服务不能热情得忘了本职工作。警察听任治安恶化,却带着社区居民莺歌燕舞,警察职能本末倒置。此外,我国公安有必要借鉴欧美国家的做法,为警察制定详尽的切实可行的警械使用管理规定,把使用警械的权利还给警察。目前实施的警察使用警械的规定过于宽泛,所以难于把握,警察随时有被指控为过度使用警械的可能。就这一点来说,我国警察的权力明显小于西方发达国家。警察不愿意,或者不敢使用警械,这种现象一定要改变,以适应创建和谐社会的根本要求。

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