6万亿之忧,地方政府债务,谁来买单?

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6万亿之忧


——地方融资平台80%负债来自银行

除了在金融危机背景下激增的数量外,这些投融资平台的负债规模以及这种投融资模式是否可持续,亦是争论的核心。

在中国社会科学院价格与税收研究室副主任张斌看来,地方负债问题一直存在,只是由于地方政府过去虽然欠很多钱,但是收入增长得快,有还款能力,“但金融危机后经济增速放缓,导致地方的财政收入相对来说增速放缓,问题才被重视。”

之所以出现这样的问题,很重要的原因是,长期以来,迫于地方投资缺口所设立的投融资平台大多面临单个实力有限、政府资源分散、融资渠道单一、后续资金有限、公司职能单一、缺乏持续经营模式等不足,其中很重要的一个反映就是,银行贷款一直是这些投融资平台的最重要的资金来源。

据财政部财政科学研究所所长贾康测算,目前我国地方融资平台负债已经高达6万亿,其中有80%都是通过银行信贷获得的资金。

国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松告诉《中国经济周刊》,“一些地方投融资平台的负债率已经达到了一定的警戒水平”,据他粗略统计,2009年地方政府的投融资平台的负债总规模已经超过了地方政府全年的总财政收入,“这至少应该作为一个很重要的指标和边界”。

“国务院要特别提出规范地方投融资平台,是因为如果城投公司债务出了问题,不但可能让地方财政兜底,而且直接风险很可能被转嫁给银行。”长三角某市的城投公司高管这样告诉《中国经济周刊》。

“目前,我们银行中的呆账坏账70%~80%都是由地方政府担保或地方政府背景公司无力偿还贷款所造成的,主要是在20世纪 90年代末那波政府基建投资热潮中形成的。”某中型股份制银行高层领导对记者表示。

在今年年初举行的中国人民银行2010年度工作会议上,中国人民银行行长周小川提出“要合理评估和有效防范地方融资平台信用风险,加强贷款用途管理,防止变相使用银行贷款作为项目资本金”。

银监会主席刘明康更是明确提出“全面评估和有效防范地方融资平台的风险,加强贷款跟踪检查”等要求。

“从央行表态来看,肯定是有些地方把银行贷款当项目资本金用了,等于说‘空手套白狼’,把风险完全推给了银行。”一位接近监管层的消息人士告诉《中国经济周刊》,“央行、银监会对地方投融资平台不规范的问题非常紧张,担心引发财政风险,转而引发金融风险,影响社会稳定。”

另一个值得关注的是,2009年年末,财政部专门下发《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》,紧急叫停了地方财政为融资平台违规担保向社会公众集资。这被解读为某些地方政府出现了将债务风险向社会转移的情况。

瑞信亚洲区首席分析师陶冬告诉《中国经济周刊》,地方政府大部分项目采用的是城投模式,即注册一个公司放很少部分的钱进去,然后到银行贷款,这个模式的根本弱点在于,它是靠土地价格评估的,“2009年卖地收入占到地方财政收入45%,中国如果要是利率出现了大幅的调整,房地产一定会出现变化,一旦地卖不动了,地方财政一定有问题,危机或将依次来临。”

交通银行首席经济学家连平认为,许多地方政府近几年将陆续进入偿债高峰期,而受土地出让金收益下滑和经济下行的影响,地方政府财税收入缩减较大,部分不具备自偿性的建设项目还款来源难以保证,偿债风险扩大。

此外,央行的货币政策 何时真正紧缩尚不能确定,这也是悬在地方投融资平台上的一把利剑。


进退失据的地方融资

——信贷收紧后何以为继?

那么,已经向这些地方投融资平台发放了贷款的商业银行,又将如何应对当前形势?

陶冬的观点是,“目前能够做的主要是三方面的事,第一是严控新的不合理的项目;第二个尽快把建设项目进度加快,从而尽快产生效益和现金流;第三,银行应该在这些地方政府项目上做好足够的拨备,以应对未来可能出现的呆坏账。”

据了解,银监会已经通过内部渠道告知各银行在向“地方融资平台”贷款中必须把握住“三条红线”不动摇。这三条红线分别是:第一,严禁发放打捆贷款 ;第二,不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议;第三,对出资不实,治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台,要严格限制贷款,并立即协商风险防范具体措施。

然而,记者注意到银监会“三条红线”并未涉及“地方融资平台”抵押物或质押物变动问题,而这愈发成为衡量贷款风险大小的关键。

央行的调研结论还认为,政府投融资平台总体负债率较高,盈利能力较低,透明度较低,银行对平台及地方政府的整体债务水平难以准确评估,信贷资金监管难度较大,政府投融资平台贷款潜藏着系统性金融风险。

交通银行首席经济学家连平对《中国经济周刊》表示,这些政府背景贷款项目往往周期长、规模大、同质化而难以实现商业可持续性,直接影响其未来收益,项目偿债能力大打折扣,风险具有隐蔽性。

一位银行业人士告诉《中国经济周刊》,“如果银行在这样的资产表上继续放贷,可能会重蹈20世纪90年代中后期银行风险集聚暴露的覆辙。”

然而,现实情况却是,我国的城镇化建设已经进入新一轮建设高峰期,地方投融资平台仍然需要在城镇化中扮演着重要角色。如果这些平台的贷款能力受到限制,地方投融资平台所蕴含的危局将可能提前显现,并成为真正的危局,进而对中国经济产生重大影响。

对此,原财政部部长项怀诚告诉《中国经济周刊 》,“这种情况显然是要引起重视了,不应该掉以轻心。不过如果我们国家经济正常,在今后的过程中这些负债能够逐步得以消化。”

巴曙松却认为,下一步如何为城市化进一步融资?依赖地方政府投融资平台推动的政府需求来刺激经济增长实际上面临着制约。这个问题也许不会在2010年暴露,但值得关注。


财税体制改革的期待

——地方政府债券发行待松绑

该来的问题迟早要来,对于地方投融资平台背后所包含的更大范围的地方债务危机 将如何化解?


解铃还需系铃人。


“中国当前仍处于城市化进程中,地方政府有大量改善基础设施的投资需求,地方上要做很多工作,需要大量资金,而我国的《宪法》规定地方政府不能举债。如何弥补这个资金缺口,是各级政府都普遍面临的一个基本问题,所以才会产生各种各样的融资平台的问题。”张斌向《中国经济周刊》分析。

北京市道可特律师事务所主任、北京市朝阳区第十四届人大代表刘光超亦表达了同样观点。在其看来,地方政府债务的急剧累积和迅猛增长,已成为普遍性、全局性的问题,并已严重影响了基层政府的正常运转,恶化了社会信用环境,埋下了巨大的社会危机隐患。究其根源,既有地方经济发展滞后的原因,又有现行体制下事权与财权高度不对称的因素;既有国家宏观政策的影响,又有地方政绩工程和管理缺位的推动,以及没有规范的制度化融资渠道,已久为人所诟病。

基于此判断,刘光超认为,一方面要严防产生新的不合理债务,建立科学的地方政府债务管理机制;而更要紧的是如何清除历史遗留问题,确保落实偿债资金来源,制定切实可行的偿债计划。

在湖北省财政厅纪检组副组长、监察室主任傅光明看来,建立偿债资金来源机制和偿债准备金制度,可以从6个方面筹措资金:从土地出让收入中提取一定比例;从市政配套费中筹集一定资金;从国有资产收益中集中一定比例;在国库现金流管理上作文章,视财政经济运行状况,将库底资金作为压缩政府债务的辅助工具或机动财力;收回债务人拥有的资产,通过拍卖、转让变现后抵偿债务;对行政事业单位拖欠的债务,编制部门预算时应安排专项还贷准备金。

当然,“上级政府要建立地方政府债务政策激励机制,完善财政体制和财政转移支付激励措施,鼓励地方政府帮扶减债,采取措施减少债务负担,对国债转贷资金,属公益性建设的,建议中央财政给予豁免。对逾期债务和不良债务给予减免。”傅光明说。

国家发改委宏观经济研究院投资研究所的一份调研报告建议称,要加强政府财政与债务的透明度,建立与完善政府债务统计报告制度,实现商业银行对政府债务的规模、结构和完全性进行动态监测和评估,从而为商业银行提供真实可靠的信息,方便商业银行信贷决策。

但这些还都是技术性问题,包括傅光明在内的多位受访人均认为,要解决地方债务危机,更根本的是要修订《预算法》,赋予地方政府债务发行的一定权限。

1994年通过的《预算法》规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编列,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。

“因此,地方政府严格意义上说,是不存在收支失衡的,也就是说从财政账面上,是没有财政赤字的。”傅光明说,“但是,一些地方政府靠借债搞建设,债权落空或者超过还款能力形成的地方政府债务,是对后续财力的透支。这种透支积累到一定程度将引发财政风险。”

据《中国经济周刊》了解,中部某省有一个地级市,目前,市直政府债务总额达30.62亿元,相当于2007年市直财政一般预算收入的7倍之多。也就是说,市直可用财力即使全部用来还债,也需要7年才能还清。如果按城区人口70万人计算,平摊到每人的政府债务约4400元。如果按市直行政事业单位在职人员2.6万人计算(即行政在编人数)计算,人均债务近11.8万元,若按人均年工资2万元计算,需要6年不发工资才能还清政府债务。

记者获知的国务院发展研究中心的一份报告也建议称,要尽快完善《预算法》、《担保法》等相关法律,给予地方政府适度负债的法律通道,规范政府举债,债务率已经超出警戒线一定程度的政府不得再举债。

“地方政府应当成为独立的财政主体,有明确的财政支出范围和收入来源,而为了防范风险,应当制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》和《公债法》,并在《公债法》中分设‘地方政府债务’专章,规定发行地方债券的条件、资金用途、信息公开等事项,通过加强监管确保资金安全。”傅光明对《中国经济周刊》表示。

无论是地方投融资平台的贷款还是他们发行的中期票据 、企业债,最后承担风险的都是商业银行。地方政府几年一换届,“管借不管还”,而商业银行也只好相信地方信用。

全国人大财经委副主任尹中卿:地方政府融资链条面临断裂

徐华是一家商业银行债券交易员,他最近对下单城投债很是犹豫,尽管这只债券的收益率高出同期贷款利率近100个基点,项目现金流、抵押资产等一切正常。

徐华的担忧正是源自1月19日温家宝总理在国务院第四次全体会议上关于防范地方投融资平台潜在财政风险的讲话。

从支持到肃整,不到一年时间,地方投融资平台的“疯狂”表演不仅令自身出现风险,还可能殃及正处在改革期的中国银行业。

“2009年地方政府投融资平台及其债务迅速增加,地方政府投融资平台银行贷款余额由1万亿元上升到5万亿元。”全国人大财经委副主任委员尹中卿对《中国经济周刊》表示。

在尹中卿看来,“很多地方政府投融资平台资本金很少,但杠杆率却很高,大部分资金使用在自偿能力比较低的基础设施和其他公共建设项目之上,给地方留下隐性赤字和债务负担,造成财政结构性风险。”

所以,“如果地方债务风险爆发,许多项目难免会半途而废,地方政府融资链条面临断裂,很多地方经济发展也可能面临停滞。最后不仅造成政府还款能力欠缺,也会导致银行产生大量呆坏账”。


“只管借钱,不管还钱”

国务院发出的规范地方融资平台风险的信息不仅让徐华感到犹豫,对整个银行业来讲都是很重要的提醒。

“今后或许能够出台一些规范性的条款,对银行贷款将造成一些影响。”一位不愿透露姓名的银行业官员对《中国经济周刊》表示。在其看来,由于地方政府融资平台贷款的期限长,存在“前人借钱、后人还债”的现象。对于地方政府官员而言,“谁借的越多,谁在任期内的政绩就越大”,所以,按道理说,银行多放贷会多挣钱,但对于放贷给地方投融资平台来说,则可能是多放贷,多坏账。

安邦咨询高级分析师李明旭表示,面对着巨额的基建投资支出,地方政府的筹资渠道有:中央代发地方政府债券,地方投融资平台发行的“城投债”,由银行、信托以及地方投融资平台三方参与的“银政信”产品以及规模巨大的银行信贷。其中,后两者“将可能给中国的银行业带来愈来愈大的风险”。

据了解,西部某县在2009年的财政收入大约12亿元,除去工资等正常支出,仅剩3亿~4亿元用于偿债,而该县2010年仅利息一项就要偿付18亿元。

“这些地方政府也知道自己根本没有偿债能力,但是他们更看重的是这种难逢的发展机遇。地方政府一种非常普遍的心态是,只管借钱,不管还钱。”安邦咨询高级分析师徐斌告诉《中国经济周刊》,“监管缺乏,没有相应的惩罚措施,这些都是助长地方政府侥幸心理的因素”。

而交通银行金融研究中心在一份报告中指出,“地方政府投融资平台的资产负债比例普遍较高,有的高达80%以上,政府隐形债务负担过重”。而且,地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷,形成“多头融资、多头授信”的格局,银行有时难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况,造成债务管理非常混乱。

严重透支的地方信用


风险似已“风雨欲来”。


“急于上项目的地方政府在融资问题上迅速扩张,严重透支了政府信用,正在累积规模庞大的坏账风险。”上述银行业官员告诉《中国经济周刊》,“尤其是中小银行,他们的资金本来就少,如果豪赌在当地政府的一两个项目上,一旦其中一个项目出现坏账,整个银行就会陷入绝境。”

交行金研中心的报告称,历史上,中国国有银行曾积累了数以万亿计的坏账。在产生坏账的原因中,政策性贷款首当其冲,政府和国有企业并非贷款的“避风港”。

该中心还表示,恰恰是这些具有政府背景的“政策性”贷款项目可能产生新的金融风险。其中包括“许多地方政府信息透明度不高,加上各地财政担保体系落后,监管不到位,银行难以真实、全面地评估其整体债务水平和项目风险”。

“政府平台项目存在潜在风险,但暴露还需要2~3年的时间,最后这一风险能否化解取决于经济复苏态势、土地出让市场价格走势等。”尹中卿表示。

由于地方城投往往是一个大集团,体系内又有诸如煤炭公司、水务公司、煤气公司、房地产公司等各种小公司,因此资金一旦进入到城投体系中,具体运作根本无法进行监控,在它的报表中很多内容银行无法核实。

当然,地方政府财政的重要部分是出让土地的收入,而地方城投资本金的重要部分也是土地,诸多地方城投申请贷款时抵押给银行的抵押品还是土地,所以,只要土地价格徘徊在高位,地方政府和地方城投公司的信用都可以放心。

但这显然只是一厢情愿。

“一旦经济进入萧条期,土地价格就有可能大跌,地方政府收入来源锐减,地方城投马上就会面临抵押不足的问题。当二者同时出现的时候,地方的信用就无法兑现,商业银行同样面临系统性风险。”一位地方银监局人士告诉《中国经济周刊》。

而目前的情况是,无论是地方投资平台的贷款还是他们发行的中期票据、企业债,最后承担风险的主体都是商业银行。地方政府几年一换届,通常在任的政府班子是有投资冲动的,而银行也只好相信地方信用。

不过,与以往不同的是,城投或者地方信用一旦失守还会波及到债券市场 ,可能会引起一系列的类似次贷危机式的连锁反应。


无奈的银行


金融机构也开始谨慎起来。

新年伊始,北京一家城市商业银行给分行下达了一份通知,要求控制对县(区)级尤其是县级以下政府融资平台的信贷投放,重点投向经济发达、财力较强的省辖地级市以上政府融资平台,并关注地方政府可支配财力与债务的匹配情况,防止融资平台的过度负债。

“虽然现在还没收到限额管理方面的通知,但根据此前总行和监管部门的要求,各家银行对于政府融资平台贷款,总体上将会更加审慎。”该城市商业银行相关人士直言。

一个直接变化就是,来自地方政府投融资平台的项目,现在需要上级行核准,批下来的难度增大。监管层要求商业银行要注意风险,并提醒在贷款前检查项目资本金到位的情况。

但问题是,在银行和地方政府合作的过程中,贷前检查究竟能起到多大作用?

上述商业银行人士称,给地方政府贷款的负债率比较好设定,最难的是怎么给政府编制资产负债表。多年前,为组织一笔高达30亿元的城建类银团贷款,该行花了5个月的时间才完成对某市的模拟资产负债表。

据其介绍,编制政府资产负债表需要结合三方面的情况:其一,与地方财政部门保持良好的沟通;其二,掌握政府控制下所有融资平台的情况;其三,银行自身的信贷经验。

以北方一家中小银行为例,该行从去年开始梳理政府融资平台贷款,但有些地方政府融资平台不透明,资产分别是哪些,资金如何运用,不会向银行透露。这就导致银行的资金投入后,具体的资金投向,连融资平台自己都说不清楚,银行更难搞清楚。

在此情况下,该城市商业银行人士认为,“较为现实的要求是,地方政府自主进行负债总量的平衡,明确自身的融资缺口;控制节奏,保证项目建设资金能够跟上,而政府梳理债务的目的主要是搞清楚可融资的规模有多大”。


中国地方债务已成经济隐忧

路透社3月15日文章,原题:中国地方债务已成经济隐忧,但亦为金融系统改革带来契机投资总额达22亿美元的上海虹桥机场2号航站楼周二正式启用,并有专用地铁与市中心连接,为5月开幕的2010年上海世博会提供交通保障。

本次扩建是必要的。虹桥机场原有航站楼主要面向国内航线,已经非常拥挤。同时可以预计的是,由于中国政府2008年11月推出应对金融危机的刺激计划,将会有大量公路、铁路和其他交通网络建成。

但投资者正在关注中国大规模投资的另一个侧面:地方政府大肆举债用于建设,怀疑人士担心这些耗资巨大的项目恐怕永远也收不回成本。他们称,财政恶果的出现只是时间问题。

以内蒙古鄂尔多斯市康巴什新区为例。“建好城市,投资者就会来”成为了城市规划者的座右铭,游客称,康巴什区宽阔的大道和大厦几乎空无一人。媒体报道也称类似的空城在中国不断出现。一位美国大型证券基金经理翻看他在康巴什拍摄的照片时表示,“很明显这个问题正在加剧,但何时发展成为一个影响投资的问题还不清楚。”

在中国,与当地人口完全不成比例的地标性公共建筑随处可见。

中国法律禁止地方政府直接借债,他们一般通过地方融资平台(UDIVs)为大型投资计划融资,地方融资平台以土地等资产作为抵押,或通过政府默认的担保获得银行贷款。市场担心的是,出售土地的收益肯定不足以偿还银行贷款,特别是如果中国地产市场泡沫破裂的话。


谁来收拾烂摊子?

1975年,福特总统拒绝向纽约市政府提供联邦财政支持以使其免遭破产的厄运,这成为当年的新闻头条。可以肯定的是,类似情况不会在中国出现。

里昂证券经济学家安迪·罗思曼表示,“关键的一点是,我们认为,除了极少数涉及贪污腐化从而具有政治意义的情况之外,中国政府不会允许地方政府因公共基础设施建设,而出现银行贷款违约。”

这正是经济学家们努力思考的问题。如果中央政府必须出面干预并清理烂摊子,会采取什么形式呢?是直接承担偿还义务从而增加公共债务呢,还是由国有银行先行将这些债务以增加坏帐的形式加以处理?罗思曼预计,两种方法都是可以承受的。“这是一个长期的结构性问题,但并不会马上威胁到中国的银行系统和财政状况。”


债务规模有多大


市场感到不安的部分原因在于,没有人知道这个财政黑洞到底有多深。美国西北大学教授维克多·施最近估计,地方融资平台的借款总额达到了惊人的1.6万亿美元。中国财政部财政科学研究所所长贾康则认为,地方政府的债务规模为6万亿人民币(8800亿美元),投行中金公司的预计为5.6万亿元。

这将使中国总债务负担相当于国内生产总值(GDP)的比重由26%提高至43%,但仍低于多数主要国家的水平。中金在3月9日的研究报告中指出,“所谓的债务危机是被夸大了。不过花旗的经济学家则认为,到2011年底,地方融资平台的债务规模将达到12万亿元。

若按最坏的情况估计,这些债务中的20%将无法偿还,银行坏帐会增加2.4万亿元,其不良贷款率将为4.4%左右,或要指望政府挽回他们的损失。

花旗3月12日的研究报告称,“假设经济的其他部分运行良好,中央政府能够化解这一隐忧,但在问题最终解决前,肯定会让市场和银行业如坐针毡。”


改革的机遇


中国政府非常清楚正在积聚的风险:商业银行已被要求严格审核地方政府建设项目的可行性,财政部正在制定规范地方融资平台借债的相关规定。但有乐观的看法认为,债务困境或能刺激金融改革,例如促进地方政府债券市场的发展,为地方政府提供另一个融资渠道。

维克多·施称,应允许商业银行直接出售次级债或不良贷款资产,或许可以通过证券化的方式。

若中国政府向国内外投资者出售不良贷款资产,则有助于推进在海外推广使用人民币的目标。

维克多·施在博客中写道,“根本上说,我认为中国政府可以将此转变成为实现金融系统市场化改革和人民币国际化的一个难得机遇。但是,政府必须迅速采取行动,赶在地方债务膨胀到难以应对之前。”

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