周其仁:房价问题的政治含义

今年以来,政府出台了一系列房地产政策,改变了房地产市场的形势。其中突出的一点,是把房价问题提到政治高度来对待。我认为,房价问题确有政治含义。怎样处理有政治含义的经济问题,是转型经济要面对的一个挑战。从历史经验来看,尊重经济规律将有助于处理有政治含义的经济问题。


为什么房价问题具有政治性?


房价是一个经济问题,但具有很强的政治含义。这里所说的“政治”,取之孙中山先生的定义:政治是众人之事。由于当今“众人”的利益发生了分化,因此人们对同一种经济现象常常有相去甚远的感受和看法。当众人的利益和观念出现重大的不一致,经济问题就具有了政治含义。


房价上涨过快,是最近两年比较突出的一个经济现象。面对房价较快的上涨,众人的感受绝不相同。对于已经买房的人来说,房价上涨意味着家庭财产的市值增加,但对于还没有买房,或正准备买房的家庭来说,房价上升就意味着痛苦。反过来,房价下跌,已购房者可能叫苦不迭,欲购房者却喜上眉梢。是的,同样的房价变动,众人的利益和感受绝不相同。


房价的变化还会影响城市的布局。房价越高,或者升得越急的地方,这种影响的就越严重。今年我到上海,听当地朋友调侃说,大上海已经分成了三个圈——最里面的讲英语;第二个圈讲外地话,其中许多人好像讲温州话;而“阿拉上海人”住在了最外面的一个圈。这是今天很多上海人的牢骚。虽然我们知道,纽约伦敦东京和香港这样国际化的大都会,市中心都住了很多“老外”和非本地居民,但那些地方差不多经过了几十年、上百年才形成的。上海的快速变化就是最近十年,不免让很多人心有不甘。这里“众人”的分歧因为中国的开放还涉及到外国人,其政治含义就更加微妙。


严重的是,持续的房价上涨一旦进入人们的预期,有一些经济行为必定会发生。有人买房不再为了居住,而是等着涨价后转手卖出——所谓“投机”和“炒房”是也。虽然“投机”和“投资”行为其实很难准确地区分,但如果通过倒手房地产这样“不劳而获”的活动就轻易赚到大钱,人们就有理由担心本来就比较严重的收入差距可能进一步扩大。


与炒房相关的还有住房空置。甚至连《纽约时报》也报道,上海有1/6的高级住宅没有人住,北京是1/4,深圳1/3;并指出未来中国房子的空置率还会进一步上升云云。虽然我们都知道,城市的住宅空置并不是单单由炒房这一个因素引起的,但确有许多房子空置,同时很多家庭的居住条件还非常差,或为买很小的房子而操心,这当然引起社会的不满和紧张。


最后就是房地产开发商的“暴利”。大牌房地产商在多种富豪排行榜里名列前茅,一些媒体指证有房地产商的投资回报率高达百分之几百,以及越来越多大公司进入房地产开发的行列——这些对公众来说都是房地产有暴利可赚的证据。由于房价上涨让开发商身受其惠,于是人们怀疑是开发商操纵了楼盘的市价。加上征地和拆迁中的大量丑闻,以及花样百出的销售楼盘的商业手法,使众多民众认定房地产商人是当代“无商不奸”的典范。


但是不要以为,对房价看法的分歧仅仅以“穷人”和“富人”为分水岭。上海、北京、深圳很多大公司的老总——虽然他们本人一般被看作富人——也担心房价的进一步上涨。道理很简单,上涨的房价降低了这些公司对行业优秀人才的吸引,从而威胁公司的竞争力。同样,持续推高的“商务成本”,对处于激烈的招商引资竞争中的各地城市,都是坏消息。地方政府在获取高地价带来的高财政受收的同时,也要面对地方竞争力下降的挑战。


把这些方面加到一起,房价问题就具有了政治含义。本来市场可以把不同利益的群体连接起来。市场的基本办法是比赛出价——众人竞争意欲的商品和服务吗?那就出价高者得,而以出价论高下不能不涉及到出价的能力。问题是,在一个急速转型的社会里,人们出价能力的差别不仅与各自努力程度的差别相关,还与其他许多人们并不一致认可和接受的因素有关。人们不接受收入机会分布的现实,就不能普遍、稳定地接受按出价高低分配资源的市场准则。既然出价准则不能普遍地生效,非市场准则——种种政治干预——就怎样也挥之不去。




“生猪保卫战”——历史经验的启示


并不是只在房价问题上才显示政治含义并要求政治干预的。类似的具有政治含义的经济问题,我们早就似曾相识。在改革的历史上,许多涉及大众的消费品从计划体制转向市场供求,都经历了经济问题政治化、然后才逐步回归为普通的经济问题的过程。日常产品如菜、猪、粮、油等,在一个时间内突然都非常“政治”,都必须提高到政治高度来加以处理。但是过了一段时期,菜就是菜,猪就是猪,粮也就是粮。其间的经验,我认为今天处理房价问题可以参考。


从江西的“生猪保卫战”说起吧。那是1980年代中,广东商贩到江西收购生猪。由于率先开放的广东人率先富裕,广东人的出价就大大高于江西本地。结果,非常符合经济逻辑,江西的生猪和农副产品就大量流入广东。但是这样一来,江西城镇的猪肉供应就成了问题。要江西人在市场上以购买力与广东人争高下吗?不可能,因为江西开放晚,人民的购买力低。但是,江西城镇更不可能因此就不供应猪肉——那就是政治问题。结果就是用政治办法解决经济问题:江西政府下令封锁省界,规定在没有完成本地收购任务之前,不准江西的生猪运往广东。一时间,商贩要破封锁线,政府要守,双方开打攻防战,粤赣边界有过不少火爆场面——经济问题的政治含义不可谓不严重矣。


有什么两全其美的解决办法吗?其实没有。人们既不能要求广东人“克制”一下出价的水平,也不能“建议”江西城镇居民通过减少其他消费来提高对生猪的出价,更无法说服江西农民,似乎只有把生猪卖给出价低的本地居民才是最好的选择。


在当时的情况下,既然江西省政府管不了广东的高出价,剩下的就只有在养猪的本省农民和吃肉的本省城镇居民之间“开罪”一方。两害相权取其轻,封锁市场,逼迫农民多做一点“贡献”,总比摆不平城镇副食品供应要相对容易。当然,也不是全部彻底封锁市场,更不是要求江西农民产出的生猪全部卖给出价低的本省市场。那样对农民利益的得罪太大。实际做法如上所述,是江西省规定一个交售定额,完成任务就可以向广东卖高价!正是这种时开时闭的封锁线,以及完成任务才是市场的非驴非马招数,才帮助渡过了两省三方利益纠葛的难关。现在当然再看不到什么“生猪保卫战”。


事后总结,第一条经验是一旦经济问题的政治含义严重起来的时候,不可能完全按照经济规律解决问题;第二条,在运用政治和行政命令的手段解决问题的时候,要给经济规律留下空间。讲到底,问题的最后解决,还是离不开把高端的(广东)市场需求传递到了江西农村,使之成为刺激供给的积极力量。等到供给方的投资和技术进步发挥了作用,生产大大增加,才可以满足从高端到低端各层次的市场需求。这时——也只有在这时——经济问题的政治性才完全退色,商品才成为按市场机制调节供求的普通商品。



增加供地抑制房价过快上涨


今日房价问题在经济和政治含义两个方面的严重性,远非当年的猪菜粮油问题可以比拟。住房是耐久性资产,事关居民家庭长时间的居住和生活,也关系消费、投资、家庭金融财产及其继承。更为复杂的是,当今社会的收入差别远不是当年的简单局面,加上开放和跨境流动的需求,住宅供求的市场总量和结构复杂程度,都使昔日生猪之类的问题仿佛小巫见大巫。


当前在房价问题上,要让不同利益群体八面叫好的可能性简直就等于零。这就是说,怎样仔细地抉择,也要损害,至少是限制一方或几方的利益。所以,处理房价问题——限制哪一方或哪几方的利益、限制到什么程度,以及采用什么方式——在本质上就是一种政治决定,要靠政治感觉、政治判断力并经过政治程序去执行。我们对那方面的限制条件基本无知,没有发言的权力。


我们只是提出,昔日处理生猪的经验仍然不失为一种有效的参照——在采取非用不可的非经济手段解决有政治含义的经济问题的时候,要尽可能给经济机制的发挥留有空间。因为事后才看得清楚,最后解决问题,还要靠市场需求刺激供给方面的竞争,并通过供给的竞争来刺激生产的增加,直到供给有能力满足多层次的市场需求。


为此,我们有必要把房价的政治含义搁置一旁,集中分析房价上涨的经济原因和平抑之道。我的观点是,无论派生出来的现象多么纷繁复杂,房价上涨最简单,也最基本的原因就是市场对住房的有效需求没有得到满足。为此,有必要审查市场住房需求的形成,但更有必要审查供给能不能及时得到需求信息,并对之做出反应。


这里有一个重要的枝节需要说明清楚——究竟房价拉动地价上涨,还是地价推动房价上涨。我的看法是,只要资产的市值是该资产所带来的未来收入流的折现,我们就永远不能说,地价的上涨“带动”了房价上涨。相反,应该是房价上涨,导致人们预期土地的未来收入流的增加,才最后刺激对土地的需求而导致地价的上涨。


但是,土地的供应量又的确影响房价。我的理解是,任何已经形成的需求都包括高位、中位和低位,在图形上看总是斜线一条。满足这条需求线的基本机制,是供给方的竞争。要是供给竞争不足——比如供地数量过少——市场对房产的需求就永远只实现高端部分。由于成交的只是高位需求,能够观察到的就是房价很高。


上述的分析可以得到经验支持。香港特区1997年后宣布增加供地,房价应声而跌。我们看近几年全国土地开发量与商品房销售价格两个指数的走势,发现土地开发指数下来不久,房价一定上升;土地开发指数上升,房价就下来。其中的道理,有意平抑房价者,不可不察。


从体制上看,目前我国只有政府征地,然后批租给市场才是唯一合法的途径。这种政府集中供地的模式,除了分配方面的严重问题,最大的缺陷就是不能对市场土地需求的变动做及时灵活的反应。如果是民间私人卖地,地价上涨,各家竞卖,供地数量自动增加,地价就被平抑住了。但是政府集中供地就不一定了,因为政府往往要受许多非经济因素的干扰。就是纯从经济方面打算盘,政府独家垄断供地也能导致供地数量的不足。


我国地方政府之间的竞争,实际上抵消了政府集中供地模式的一部分影响。这应该是我国从1998年以来,房价指数通常都低于物价指数的一个基础。去年中央政府为了加强宏观调控,有半年时间在全国范围停止供地。在这种情况下,房价指数迅速超过物价指数,说明供地数量对房地产价格有重要的反向影响。


进一步分析,房地产是非常地方性的市场,当务之急不是请中央政府指挥全国增加供地来解决问题。重要的是推进供地体制和机制的改革。好在这方面的内容——土地制度的改革,特别是农村集体建设用的直接入市的改革——已列入国务院改革的大纲。最近广东省通过地方性法规,从10月1日起率先实行农村集体建设用地直接入市的新体制。这对全国将有重要的影响,也提供了改变我国现行城市化供地机制的契机。


(本文由见习记者杨卓根据作者在“CCER中国经济观察”第二次报告会上的发言整理,并经作者修订)


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