中国应改革省政 重新划区下放权力

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导读:中国应改革省政 重新划区下放权力 人民出版社社长、全国政协委员黄书元关于重新划分省域的建议,日前引起了较大反响。黄书元先生认为,地方行政建制区域过大,数量不足,城市化程度太低,制约了现代化进程。他举例说,海南如果不建省,绝对不会有今天的成就,仍是广东省下属的一个海岛;深圳、珠海如果不划为特区,仍是广东的两个渔村。中国社会科学院研究员孙晓先生支持这一提议,他认为,大省官员多,尾大不掉,行政效率低。分省后,在不增加编制的前提下分流官员,有利于提高行政效率。 近期国家推行的省直管县,目的是使政令畅通,

中国应改革省政 重新划区下放权力


人民出版社社长、全国政协委员黄书元关于重新划分省域的建议,日前引起了较大反响。黄书元先生认为,地方行政建制区域过大,数量不足,城市化程度太低,制约了现代化进程。他举例说,海南如果不建省,绝对不会有今天的成就,仍是广东省下属的一个海岛;深圳、珠海如果不划为特区,仍是广东的两个渔村。中国社会科学院研究员孙晓先生支持这一提议,他认为,大省官员多,尾大不掉,行政效率低。分省后,在不增加编制的前提下分流官员,有利于提高行政效率。


近期国家推行的省直管县,目的是使政令畅通,减少权力运行的中间环节,使政府更有效率,但问题又接踵而至,环节减少了一个,省级政府面对的县级政府却多达百十来个,行政管理体制改革因此是必然趋势。在进行行政管理体制改革的同时,进行相应的地方政治与经济联动改革,使中国的改革实现第二次质的飞跃。在5日开幕的十一届全国人大三次会议上,温家宝坦陈行政管理机制存在的问题,包括政府对微观经济干预过多、社会管理和公共服务比较薄弱等等。有鉴如此,温总理提出,要以转变职能为核心,推动服务型政府建设,维护社会公平正义;要全面正确履行政府职能,更加重视公共服务和社会管理;推进社会管理体制改革和创新,合理调节社会利益关系等。


重新划分行政区域,体现的正是对社会管理体制的改革与创新,譬如像安徽这样的中部省份,无论是经济还是文化,它都可以划分出三个大区,皖南经济文化区、江淮之间经济文化区、皖北经济文化区,倘若如此,在经济发展与文化发展上,都意义深远。如果将每一个现在的行政省分为若干行政区域,然后在此之上形成经济大区,借鉴法国大区管理模式,中国大经济文化圈的版图就形成了。过去的行政区划更多的是基于片状管理,并没有顾及到当代社会经济与文化发展格局,我们不妨以黄书元委员的提案为契机,与时俱进地思考中国的行政区域的重新划分与制度层面上的改良。


关于地方行政管理与经济发展,最值得借鉴的是法国政府的行政管治模式。法国被认为是欧洲的中国,因为它强调的是中央集权,地方无论如何自治,有几条根本性原则不可改变:其一就是共和体制,地方政府有一定的独立决策权,并承担相应的责任;其二是国家意志,地方政府发展不得违背国家与欧盟的法律与国家利益;其三是地方自治,国家进行一定的经济协调。法国的地方行政机构共分三级,即:市(镇),省和大区。全国共有3.6万多个市镇,本土共分22个大区和 95个省,每个大区包括几个省。较早以前,大区区长与各省省长由中央下派,代表中央对地方进行管治,但随着经济发展,中央一步步下放权力,地方由选举的议长进行管理,中央派出公务员只进行依法监督。也就是,地方政府的所有经济作为只要不违反国家或欧盟的法规,就可以自行决策执行。


法国现行的行政体制是持续不断的改革的结果,2002年6月上台执政后,拉法兰政府进行新一轮改革,强调改革要使共和国政权更加接近人民,强调要建立一个“单一的和权力下放的共和国”,同时“发展地方民主”。改革之后,地方政府被赋予新的职能,譬如可以制定地方法规,先试验后实行,增强地方政府财政自给能力。从宪法上认可地方政府“对所有税种全部或部分地征税”的权利(力)、从宪法上认可地方政府自行确定不同的税率和税盘、规定“国家与地方政府之间的所有职能转让”,包括转让相等的财源权利,在权力下放的同时,给予地方公众更多的民主和发言权。


我们的行政区域改革不可能照搬法国模式,但法国的改革经验与取得的成果,对中国的行政体制改革极具参考价值,行政区域重新划分不是简单地增加省级机构或新增加大区,而是为了更有效的管理,在让地方承担更多的责任的同时,让地方获得相应的权力。而最根本的改革取向,是权力更符合地方发展的需要。在新区域划分伊始,中央政府可以派出机构进行协助,一旦地方法制完善,与中央及其他大区、省有健全的合作机制,权力就可以进一步下放。


(重要声明:本文作者为北京学者吴祚来


人民出版社社长、全国政协委员黄书元关于重新划分省域的建议,日前引起了较大反响。黄书元先生认为,地方行政建制区域过大,数量不足,城市化程度太低,制约了现代化进程。他举例说,海南如果不建省,绝对不会有今天的成就,仍是广东省下属的一个海岛;深圳、珠海如果不划为特区,仍是广东的两个渔村。中国社会科学院研究员孙晓先生支持这一提议,他认为,大省官员多,尾大不掉,行政效率低。分省后,在不增加编制的前提下分流官员,有利于提高行政效率。


近期国家推行的省直管县,目的是使政令畅通,减少权力运行的中间环节,使政府更有效率,但问题又接踵而至,环节减少了一个,省级政府面对的县级政府却多达百十来个,行政管理体制改革因此是必然趋势。在进行行政管理体制改革的同时,进行相应的地方政治与经济联动改革,使中国的改革实现第二次质的飞跃。在5日开幕的十一届全国人大三次会议上,温家宝坦陈行政管理机制存在的问题,包括政府对微观经济干预过多、社会管理和公共服务比较薄弱等等。有鉴如此,温总理提出,要以转变职能为核心,推动服务型政府建设,维护社会公平正义;要全面正确履行政府职能,更加重视公共服务和社会管理;推进社会管理体制改革和创新,合理调节社会利益关系等。


重新划分行政区域,体现的正是对社会管理体制的改革与创新,譬如像安徽这样的中部省份,无论是经济还是文化,它都可以划分出三个大区,皖南经济文化区、江淮之间经济文化区、皖北经济文化区,倘若如此,在经济发展与文化发展上,都意义深远。如果将每一个现在的行政省分为若干行政区域,然后在此之上形成经济大区,借鉴法国大区管理模式,中国大经济文化圈的版图就形成了。过去的行政区划更多的是基于片状管理,并没有顾及到当代社会经济与文化发展格局,我们不妨以黄书元委员的提案为契机,与时俱进地思考中国的行政区域的重新划分与制度层面上的改良。


关于地方行政管理与经济发展,最值得借鉴的是法国政府的行政管治模式。法国被认为是欧洲的中国,因为它强调的是中央集权,地方无论如何自治,有几条根本性原则不可改变:其一就是共和体制,地方政府有一定的独立决策权,并承担相应的责任;其二是国家意志,地方政府发展不得违背国家与欧盟的法律与国家利益;其三是地方自治,国家进行一定的经济协调。法国的地方行政机构共分三级,即:市(镇),省和大区。全国共有3.6万多个市镇,本土共分22个大区和 95个省,每个大区包括几个省。较早以前,大区区长与各省省长由中央下派,代表中央对地方进行管治,但随着经济发展,中央一步步下放权力,地方由选举的议长进行管理,中央派出公务员只进行依法监督。也就是,地方政府的所有经济作为只要不违反国家或欧盟的法规,就可以自行决策执行。


法国现行的行政体制是持续不断的改革的结果,2002年6月上台执政后,拉法兰政府进行新一轮改革,强调改革要使共和国政权更加接近人民,强调要建立一个“单一的和权力下放的共和国”,同时“发展地方民主”。改革之后,地方政府被赋予新的职能,譬如可以制定地方法规,先试验后实行,增强地方政府财政自给能力。从宪法上认可地方政府“对所有税种全部或部分地征税”的权利(力)、从宪法上认可地方政府自行确定不同的税率和税盘、规定“国家与地方政府之间的所有职能转让”,包括转让相等的财源权利,在权力下放的同时,给予地方公众更多的民主和发言权。


我们的行政区域改革不可能照搬法国模式,但法国的改革经验与取得的成果,对中国的行政体制改革极具参考价值,行政区域重新划分不是简单地增加省级机构或新增加大区,而是为了更有效的管理,在让地方承担更多的责任的同时,让地方获得相应的权力。而最根本的改革取向,是权力更符合地方发展的需要。在新区域划分伊始,中央政府可以派出机构进行协助,一旦地方法制完善,与中央及其他大区、省有健全的合作机制,权力就可以进一步下放。


重要声明:本文作者为北京学者吴祚来)

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