拆迁、征收首先涉及的是交易权被剥夺的补偿问题,其次才是实物补偿的问题。市场价原则固然重要,但最重要的还是民主原则。必须明确规定一个较高的同意率,作为启动征收程序的前提。


广州市日前公布了《旧城更新改造规划纲要》,将启动一次史无前例的旧城改造拆迁项目,涉及60万人。据说,本次拆迁的补偿标准比以前有所提高,有望与一手楼价持平。但是,关于拆迁程序,却规定了一个明显的霸王条款:如签订补偿安置协议的被拆迁人的户数达到或超过总户数的三分之二,政府就可实施强制拆迁,或依法申请人民法院强制拆迁。有关部门还提出,要“严防钉子户影响旧城改造”。


国务院法制办前不久宣布即将废除《城市房屋拆迁管理条例》。舆论曾担心,很快会出现最后一轮拆迁疯狂。果然,这一个多月来,借着地方两会的机会,不少地方政府都宣布了拆迁计划。广州的这个计划就是在赶拆迁制度的末班车。


目前已透露出有关《征收与拆迁补偿条例》的信息,新条例已决定从法律上废除“拆迁”概念、进而废除拆迁制度,代之以“征收和补偿”制度。新法规也特别强调,征收必须是为了“公共利益”,并必须通过民主程序,征得被征收人的普遍同意。以此精神衡量广州市的强拆条款,显然不适宜。


不论从哪个角度看,被列入拆迁范围内的土地和房屋产权持有人中只有三分之二表示同意,是不足以让政府启动拆迁项目的。


拆迁不是投票选举官员,只要简单多数、甚至三分之二多数就足够了。相反,拆迁是强制民众交出其占用的土地和居住的房屋的产权,从性质上说,这是一种剥夺。尽管拆迁人会给予补偿,但这种补偿乃是以被拆迁人交易权利的丧失为前提的。金钱补偿只补偿了土地和房屋价值的损失,并非被拆迁人全部权利;被拆迁人权利的补偿,则需要通过另外一个程序。


这一程序就是民主。拆迁的合法性、正当性,首先需要通过民主程序予以确认。要进行拆迁、征收,必须首先征得被拆迁人的同意。这意味着他为了公共利益自愿放弃交易的权利。“绝大多数”被拆迁人的同意,绝不可能是三分之二,而可能是95%、98%甚至更高。如此高的同意率,才足以赋予拆迁决策以正当性。


广州市的这一规定,为制定城市房屋征收与补偿条例的专家、立法者,提出了一个严肃的问题:必须把民主程序置于第一位。中国一些立法者、专家受经济学理论影响太大,一谈及征收、拆迁问题,马上就想到市场价原则,仿佛只要用市场价格补偿被拆迁人、被征收人,就可以理直气壮地拆迁、征收了。



这种看法显然存在严重偏差。拆迁、征收首先涉及的是交易权被剥夺的补偿问题,其次才是实物补偿的问题。市场价原则固然重要,但最重要的还是民主原则。也就是说,新的征收条例首先要设计出一种民主程序,让各方可以讨论能否进行征收。必须明确规定一个较高的同意率,作为启动征收程序的前提。其次,对于那些不同意的极少数人,也不能随意启动强制程序,而必须给予另外的程序救济,比如司法救济,让他们继续个别地表达自己的意见。唯有如此,征收才能够被限定在公共利益范围内,有起码的公平。


至于所谓“旧城改造”的名目,在有关部门制定征收新法规的时候,就不该再使用了。它的涵盖范围过于广泛,可以肯定,大多数项目都不属于公共利益范畴,而属于商业开发项目。对这些项目,怎么能够使用拆迁、征收程序呢?即使征收新法尚未制定出来,这种做法就已经违法了:它显然违反了《宪法》和《物权法》关于征收的条款。