中国立法“打扫”海洋空间 有助于南海问题解决

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“国家已经感受到了,海岛保护迫在眉睫。”国家海洋局海岛管理办公室主任吕彩霞在11月6日在厦门举办的国际海洋周上,向围堵她的记者们如是表示。


与上世纪九十年代相比,辽宁省海岛消失48个,河北省海岛消失60个,福建省海岛消失83个,海南省海岛消失51个。这些数字或许可以为中国海岛保护迫在眉睫的现状提供一个注脚。在其他一些国家潜心“造岛”的时候,中国的不少岛屿却因随意性开发利用而不断消失。


11月10日,在第十五次全国海岛联席会议上,海洋局相关负责人透露,中国的《海岛保护法》“有望于年底出台”。随着最高立法机关第一次为保护海岛生态系统而启动的立法工作的展开,中国的海岛保护与发展终于踏入了有法可依之路。


海岛消失影响领海基线


中国海岛的随意性开发利用活动越来越频繁,致使生态日益恶化,海岛的数量不断减少。这些问题正是促成《海岛保护法》起草、提请审议的一个重要因素。


岛屿的消失,除了对岛周边生态环境、渔业产量造成危害外,对中国海岸线也有影响。厦门大学南洋研究所教授李金明告诉本报记者,根据《联合国海洋法公约》,领海从领海基线算起,有12海里的领海,再12海里的毗连区。领海基线是以靠近本国的岛屿为基点,很多情况下都在无人岛上。“如果这些无人岛被破坏,或消失了,那我们这条领海基线就没地方找了。”


不仅如此,一座岛屿,无论大小,只要确定其有所属,以其为半径还将确定出周边200海里的专属经济区。


正因为小小岛屿却关系庞大的海洋权益,许多国家甚至潜心“造岛”。据专家介绍,由于气候变暖,海平面升高,南太平洋的冲之鸟几乎要被海水淹没。日本却为此花了几亿日元用混凝土、钢铁来加固它,就是为了以此来宣称更大的周边海权,甚至可能为日本新增数十万平方米的海域。


一部法律耗时六年


“中国《海岛保护法》的出台是一个漫长的过程。”中国社会科学院边疆史地研究中心副主任李国强告诉《国际先驱导报》。


据中国社科院海洋法专家王翰灵介绍,我国海洋立法随着海洋经济的发展和维护国家海洋权益的需要而逐步发展,与国家整个法制建设息息相关。“我国有关海洋的一些基本立法直到上个世纪九十年代才得到较快发展,海岛立法的滞后就可想而知了。”


1958年9月4日,为了维护国家领土主权的形势需要,中国政府发表关于领海的声明,宣布中华人民共和国的领海宽度为12海里。这也催生了新中国第一个关于海洋的法律性文件。上世纪九十年代,我国才相继颁布了《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》等法律法规。


九十年代,我国政府在全国海岛综合调查基础上,先后开展三批海岛开发、保护和管理试点。2003年7月,国家海洋局、民政部和总参谋部联合发布《无居民海岛保护与利用管理规定》。“但由于它只是部门规章,缺乏足够的法律效力和可操作性。地方区域性的政策位阶较低,也难以满足海岛保护与管理的实际需要。”李国强解释道。


2003年11月,全国人大组成了海岛保护法起草领导小组。之后,李国强等一些海洋专家应全国人大常委会法制委员会的要求,加入到对沿海部分岛屿的调研中,这些工作正是为了起草《海岛保护法》服务。从起草到如今进入最后的收尾阶段,整整六年的时间过去了,李国强回忆起来,感慨万千。


应对“群龙闹海”局面


如今,于今年6月通过一审的《海岛保护法》终于呼之欲出。该法律草案开宗明义地指出:为了保护海岛生态系统,合理开发海岛自然资源,维护海岛及其周边海域生态平衡,促进经济社会的可持续发展,制定本法。


据海洋局相关负责人介绍,此草案规定无居民海岛的所有权属于国家,并规定建立海岛保护规划体系,分类实施海岛保护,还将建立海岛及其周边海域生态系统保护巡查制度。


国家海洋局海岛管理办公室主任吕彩霞指出,近来甚至兴起一股“岛主热”,私自占用和开发无居民海岛的情况加剧,造成国家海岛资源的破坏和资产流失。在几位受访专家眼中,这一法律草案最受关注的内容之一,正是解决了无居民海岛权属不清的问题。中国作为海洋大国,500平方米以上的海岛有6900多个,无居民海岛占到94%以上。海岛保护法草案的出台,将给“岛主”们头上戴上一道“紧箍咒”。


另一方面,由于海岛管理牵扯部门多、分工不明确等原因,造成事实上的“群龙闹海”局面,各自为政、互相推诿等矛盾长期存在。“而这部法律比较清晰,谁监督、谁负责、谁主管都比较明确。”李国强表示。


围绕《海岛保护法》在海洋专家里引发了热烈的讨论,而沿海各地则以积极的动作提前做出了响应。


厦门市对已经受到了侵害的海岛进行恢复和生态性的修复,许多措施甚至吸引了联合国开发计划署的垂青。三亚市则优先被列入全国第二批海岛管理试点地区,如今在此穿过珊瑚礁石垒成的渔村,面朝着更深更远的大海,只有轻柔的海浪拍击声和风的呼啸,被三亚湾从北面环抱的这个岛屿似乎仍停留在未开发前的状态。


有助于南海问题解决


中国首次启动海岛立法同样引起了周边国家的强烈关注。草案刚刚进入一审,驻京的一些国家使馆人员,便纷纷打探详情。日本、马拉西亚等国更有评论指出,钓鱼岛以及南沙群岛是该法案的对象。


对于外界质疑,全国人大环资委法案室相关负责人曾表示:“从制度设计和具体内容而言,海岛保护法都不涉及海岛主权问题,是在主权既定前提下的一部保护海岛生态的行政法。”


但有了明确的法律,交涉与抗争的筹码势必增加。


李金明看来,《海岛保护法》的设立从隐性上有助于解决南海争端:比如中国的渔政船和海监部门巡航能依法得到一定保证,在禁渔区若有外国渔民捕鱼中方也可以依法驱赶。但他也带有疑虑:“作为一部国内法,周边国家对此不一定承认,要是在有争议的情况下适用该法或许引发新的纠纷和摩擦。”


诚如海洋局有关负责人所言,国家海岛发展政策总体要求提出要高水平开发海岛海洋资源,逐步形成以海岛为依托的第二海洋经济带以及加强对边远海岛实际管辖,积蓄发展潜力和保障国家权益。


其实,周边国家早就在做海洋方面的相关国内立法工作。日本制定了“孤岛振兴法”、韩国制定了“岛屿开发促进法”,马尔代夫新西兰等海岛国家在相关法律中,也对海岛保护与利用活动作出了规定。


“这些国家对海岛保护的法律规定十分规范,条款制定非常严格、非常细致。”李国强表示,“从这个角度而言,建议我国海岛保护法颁布后,有必要制定更为详细的、具有可操作性的细则,使海岛保护法真正得到落实。”



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