城管遇内忧外患 试点12年仍靠围追堵截管城市

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导读: 对城管来说,今年可谓多事之秋。城管“执法秘籍”备受批评,“城管局长联席会议”遭到质疑。在一些省市,“暴力执法”与“暴力抗法”频频发生,城管,几乎成了被人抨击的“靶子”。   在这些现象背后,是城管系统的群体性焦虑——试点12年,仍靠围追堵截来管理城市,已经走进了“死胡同”。今年下半年,伴随着全国各地的城管“手术”,北京多支城管队伍也走上了“变法”之路。然而,城管之痛不在皮肤,刮骨疗毒谈何容易。   [B]困境:城管的“内忧外患”[/B]   崇文区城管大队队长王建华刚入行的时候,就

对城管来说,今年可谓多事之秋。城管“执法秘籍”备受批评,“城管局长联席会议”遭到质疑。在一些省市,“暴力执法”与“暴力抗法”频频发生,城管,几乎成了被人抨击的“靶子”。


在这些现象背后,是城管系统的群体性焦虑——试点12年,仍靠围追堵截来管理城市,已经走进了“死胡同”。今年下半年,伴随着全国各地的城管“手术”,北京多支城管队伍也走上了“变法”之路。然而,城管之痛不在皮肤,刮骨疗毒谈何容易。


困境:城管的“内忧外患”


崇文区城管大队队长王建华刚入行的时候,就碰上了棘手事:夜查渣土车,车主钻入车底和城管队员僵持了10小时


当时,围观群众的指指点点,让王建华难以忍受。不过,这正是城管每天都要面临的两难处境:管得严了,被骂剥夺弱势群体谋生的权利。城市脏乱差的时候,他们又会被指失职。尴尬处境中,他开始反思和调研。


外患:城市管理不等于“城管”


“抓小贩断人生计、拆违建掀人家房,所有最难管的、吃力不讨好的脏活累活都转给我们了,把我们推到了火山口上。城管其实是"剩管"。”正如丰台区南苑乡城管分队李指导员所言,城管的活儿不好干。


其实,城管系统在试点之初,就是个“收拾烂摊子”的角色。1997年,我国的第一支城管队伍在宣武区建立。那时坊间流传着一句顺口溜:“七八顶大盖帽管不住路边的大草帽。”


市政府法制办主任周继东举例说,对路边常见的烧烤档,环保局、卫生局、公安局都有权管,但权责不明,出了事就会互相推诿。


为了解决多头执法、重复执法、执法扰民、效率低下等问题,将决策权、执行权、监督权适当分离,相关部门提出“综合执法”的新思路——把分散在各部门的执法权交给城管。问题是“各单位往往把难执行的、权力不大的事项都扔给城管”。


成立之始,城管承担五项基本职能。此后,每当城市发展中出现了新的问题,城管管辖的范围就有可能扩大一次。时至今日,城管集市容环卫、园林绿化、道路交通、工商、停车、施工现场、城市河湖、黑车、黑导游等等十三四个方面、近300项职能于一身。


让李指导员发愁的是,分队里的人手总不够用。南苑乡占地59平方公里,从南到北开车近一个小时,编制只有26人。该地批发市场云集,队员们忙于“救火”,能行使的职能就那么几项,更别说长效管理和服务了。


王建华“头疼”的则是,管理的内容越庞杂,城管与其他部门职责交叉的现象就越普遍,“力不从心”的感觉也就越强烈。


“比如占道经营屡罚难禁,店外归城管负责,店内由工商监管。城管来了,经营者搬进屋;工商来了,再搬到屋外。结果是城管、工商都没法管,店照旧开张。”


“再比如拆除违建,这边刚下达了《拆违通知书》,那边却以违建为营业地址发放了执照。各部门配合起来不容易,执法难度可想而知。”


今年9月,崇文区城管大队协调相关部门在东花市小区建了个早市,把游商请进市场合法经营。这一变“堵”为“疏”的措施收效良好,但要在全区推广,城管却做不了主。说白了,城管没有审批权,只有监管权,如果得不到街道、工商配合,疏导不过是空谈。


“城市的管理,秩序的建立,不能建立在末梢执法上,而要把规划、许可、管理、监督综合起来。”周继东说:“按照国务院的要求,城管应该是一级建制。但本市的城管执法局是隶属于市政市容管委下"二级局",难以协调一些一级部门,好多事其实是城管想管也管不了的。”


内忧:没个“婆家”,监管乏力


黄禄军是海淀区城管大队学院路分队的副队长,他最怕同事问他“城管今后怎么发展,会不会撤销”?队员们的担心并非空穴来风,今年2月,本市新一轮机构改革启动时,没有把城管列入新的机构改革框架中。一时间,“城管可能被撤销”的消息不胫而走。直到今年9月中旬,市政府才在“三定”方案的附则中明确,市城管执法局仍是市市政市容管委下的“二级局”。


从“出生”至今,试点已12年还没个“名分”,让城管队员十分丧气。“虽然招收的新队员必须拥有市公务员资格,走公务员待遇,但我们的身份到底是什么?归谁管?大家都说不清楚。”


记者在调查中发现,中央政府内并没有设置主管城管的部门,也没有一部全国性的城市管理法规。从全国看,城管的职能、权属部门五花八门(见右图)。单在本市,基层队员的管理办法就有三种:


在朝阳区,城管分队与街道的关系紧密,它们被当作街道的一个部门,人员调动、奖金发放都由街道管理。在崇文区,各分队由崇文区城管大队“垂直”领导,人、财、物均由大队支配。而在丰台区,城管分队要接受城管大队和街道的双重领导,往往是人事方面听大队的,办公经费还要到街道“化缘”。


城管发展的大方向是什么?一些城管队员戏称他们是“找不到娘家,也找不到婆家”。没有“娘家”,就没人替他们从长计议;但问题的另一面是,没有“婆婆”,谁来规范这支5000多人的队伍?


如今老百姓对城管的评价不高,最常说的就是一句“城管素质差”。据2008年上半年统计,北京市行政投诉中心所接到的投诉中,涉及城管的投诉便占到近三成。周继东直言:“城管在执法的形象上,和其他部门差距加大。”


“这支队伍怎么带?”曾让王建华颇为头疼,由于在形象、执法方式、队伍管理上都没有严谨成熟的建制。从穿衣戴帽到建立标准,形成制度,他这个大队长都得一点点摸索。


不可否认,这两年市城管执法局出台多项措施抓队伍建设。去年在全市范围内推行“柔性执法”、“五条禁令”;今年10月,又试图通过规范行政处罚的计算方法,消减城管队员在罚款上的随意性。但在没有“人事权”、“财务权”的情况下,“指导”的成效如何,显然值得商榷。


长期在本市基层城管大队调研的专家,中央民族大学行政法教授熊文钊认为,城管目前是典型的“属地管理”,城管分队和大队受制于地方政府特别是街道办事处,给权力寻租、滥用执法权提供了土壤,上级的执法监督必然削弱。


另外,本市城管协管员已达5000余人,不亚于正式队员数量。这支庞大的协管员的队伍,由各区和各街道管理,通常是“40、50人员”。由于人员结构的差异性及缺乏必要的培训和规范,也容易造成一些违规执法现象的发生。


虽然“各有各的管法”,但城管的形象只有一个。大兴闹出黑车车主猝死事件,最终的苦果还得由所有的城管队员一起消化。


突围:北京的“大城管”探索


强大的舆论压力下,各地开始以“柔性执法”来重树城管形象,各种“创新”应运而生。有的城市发明了“眼神整治法”,有的城市组建了“老太太执法队”,急于改善形象的城管,被网民调侃为患上了“强迫症”:“不仅强迫做好事,有的地方还强迫城管队员每天写一篇毛笔字、一个月背诵10首唐诗。”


身处一线的老李认为,城管不能光靠态度解决问题:“一旦执法人员砸掉了人家的饭碗,就跟人性不人性没有多大关系了。在利益面前,态度甚至可以忽略不计。”更有城管队员直言,没点儿“力度”,根本完不成上级交办的任务,完不成任务,考核就通不过,在现行考核体系下,文明执法犹如秀才遇见兵。


另一种思路是:强化城管权威。今年9月,广州在“大部制”改革中,设立了隶属于公安的城市管理特勤大队,即“城管公安”。


无论是“鸽派”还是“鹰派”,这些改进的成效均被怀疑。正如一些网民质疑的,当“追打、暴力”成为城管的社会代名词时,这就不是哪个具体城管人员的问题了,而与城管的制度设计有关了。


今年8月,住房和城乡建设部的一个课题组,提出了“大城管”方案,一度被媒体热议。其核心内容是:成立城市管理委员会,由市长任“一把手”,统筹各职能部门,实现城管的管理权和执行权的统一。该项目负责人翟宝辉说,这一制度的核心是建立一种协调机制,在资源充分整合的情况下,为很多问题提供解决之道。


让专家们兴奋的是,本市城管变法中的“崇文模式”和“顺义模式”,或多或少的实践了“大城管”理念,触及了体制和职能问题。


崇文模式:放权街道


过去,队员们执法回来,先跟王建华汇报“没出什么事”。如今,冲突的可能性正越来越少。在崇文区,城管执法已不再是城管一家的事了,公安、工商、消防、卫生……所有有行政执法权的部门都要参与。穿着各式制服的人组成综合执法组,每个执法组40余人,由街道办主任担任执法组“组长”。


“过去街道只是考核员,现在成了指挥官。”王建华介绍说,街道综合执法组有“四全”:全权,享有全部执法部门的执法权力;全时,24小时全天候巡查监管;全管,管理一切违法现象,没有盲点;全责,考核落到街道,街道负全部责任。


在2009中国城市管理发展年会上,这种把城市管理放权给街道的新模式,被誉为“城管突破”,获得了中国最佳管理城市奖。


崇文区的相关负责人形容,综合执法队就像个有力的拳头,使很多“老大难”问题得到了彻底解决。仅一年时间,在城八区市容环境卫生考评中,崇文从靠后的位置跳到了第一。去年,北京全市城管执法系统考评中,崇文也是状元。


“各执法部门被绑在一起由街道考核,很多顽疾从根本上得到了治理。”王建华认为,“联席执法”调动了各职能部门和街道的积极性,也推动了从突击整治向长效治理的转变。


顺义模式:强化监察


相对于崇文在“怎么管”上的突破,顺义改变的是“管谁”的问题。


奥运会后,城市环境和秩序出现了“反弹”,这让顺义城管大队大队长周霆钧睡不着觉。反思奥运期间各政府部门齐抓共管的局面,周霆钧觉得,城管管谁的问题应有所转变。


城管该管谁?形象地说,孩子不学好,是打孩子,还是教育家长?周霆钧认为,教育家长更重要。“许多城市顽疾是政府不作为造成的,城管可以依靠监察手段,整合街道、乡镇、工商、市政等部门的资源,督促行政作为。”


今年顺义城管开始试水这一理念。对于有影响、难度大的、因不负责任、管理不到位出现的问题,向相关职能部门和属地政府主管领导发送《责令改正通知书》,以图文并茂的形式,“揭发”管理漏洞。


“刚收到城管大队发送的《责令改正通知书》还真有些不适应。”顺义区石园街道办事处副主任周明远说,镇长把城管“挑错”的照片,在大屏幕上逐一播放,给他们很大压力。


“监察”要想让各单位买账,制度保障的“尚方宝剑”必不可少,在拆迁问题上,城管大队就拿到了这么个《实施意见》。该实施意见提出:区长担任工作组组长,城管牵头协调各部门,履行查处违建的监察执法职能。在城管监察下,供水、供电、供气、供热、电信等部门要切断对违建的服务。公安、工商等部门不给违建办理从事生产、经营活动的相关手续。该政策实施后,有效切断了通过违建赢利的途径。今年上半年,顺义拆除违建80多处,10万余平方米,超过去年全年。


这一模式被媒体称为“城管管官”,70余家媒体采访了周霆钧,专家评价也是褒贬不一。虽然受到置疑,但周霆钧仍告诉记者:“将"大监察"制度化的探索,仍在推进。”


城管变法应理念为先


崇文和顺义的城管改革,能否化解城管的积弊,仍尚待观察。


国家行政学院教授王伟虽然支持“崇文模式”,但他也提出,执法效率提高的同时,也应设法保障流动摊贩等被执法对象的生活。这就需要城市管理从“联席执法”向“联席服务”进行转变。比如,“联席执法”中的工商人员可以发挥自身优势,为摊贩寻找生活出路。


至于“顺义模式”,一些城管大队队长学习后摇着头说“没有可操作性”。现实情况是,有些城管分队与街道关系密切,人、财、物均由街道管理,作为街道下属的一个部门,怎么可能去监督自己的“衣食父母”?


各区县大队管理体制不同,很难说哪种模式能被推广。熊文钊认为,城管改革应以理念为先,变革城市管理思维。如果仅仅是部门变了,执法权变了,但“行政高压”的思维不变,对现状将毫无裨益。因此,应当把城市看做一个整体,理顺体制,统筹运作。


中国行政法学研究会会长应松年则表示,寓管理于服务等新理念,应是城管改革的方向,今后“执法型城管”必须向“服务型城管”转变。为了厘清城管行政权的边界——应该管什么、不应该管什么,以应松年为首的专家正在酝酿设计一部《城市管理法》。


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