國民黨智庫: 如何建兩岸軍事互信

中央日報網路報消息,國民黨中央政策會大陸情勢雙週報1561期文章,談論如何建立兩岸軍事互信機制。主要內容如下:


一、前言


二○○九年十月八日,馬英九在「總統府」接見「美國新銳政治菁英訪華團」時表示,現階段兩岸關係中,「經濟關係優先,政治關係比較不優先」,目前最優先的是簽署「兩岸經濟合作架構協議」(ECFA);台灣對美國,也已經恢復雙方互信,並採取「低調」(LowProfile)、「沒有任何驚訝」(Surprise-free)的交往原則;此外,馬英九指出,對於台灣、美國與中國大陸的互動關係,現在是六十年來最和緩的情況,雙方可以同時跟另外兩方建立友好與和平關係,有助亞太區域穩定。


二○○九年十月四日,巴拿馬貨櫃輪「銀海號」在澎湖西南方外海沈没,台灣與大陸、香港三方持續搜救兩晝夜。緬甸籍船長已由大陸救難船救起,而台灣海鷗直升機也救起兩名船員。由於當時三方的救難機、艦只能利用救難頻道聯絡,使得救難工作事倍功半,困難重重。


基本上,台灣海峽中部以北及北部海域冬季海象惡劣舉世聞名,台灣附近海域每日來往船隻多達四、五百艘,對如此繁忙的交通與海事船難不斷的環境,兩岸確有必要展開軍事互信機制的初步接觸,繼而建立海峽航道管制,以及聯合搜索救難相關體系的合作架構。


二、兩岸建立軍事互信機制的關鍵障礙


對於中共而言,台灣海峽當面不能維持長期有效的和平與穩定,不能具體的化解兩岸長期的敵對與軍事對峙,將威脅中國大陸現代化發展所需要的相對安全環境,甚至成為中國大陸整體發展的重大阻礙。


這種國家發展威脅的認知,是經過60年來兩岸關係發展所得到的經驗與教訓。不論是1950-1980年代兩岸處於高度軍事對峙與軍事衝突的歷史軌跡,或是中共推動「和平統一」台海戰略所發生的軍事緊張危機,在在說明即使具備相對安全的需求,長期缺乏充分的戰略保證與政治互信,相對安全的具體作為將無法開展。


同樣的問題也困擾台灣的生存與發展,如果無法獲得與中共之間相對的安全與政治互信,台灣的未來發展也將面臨邊緣化與弱化的挑戰與危機。海峽兩岸的領導階層不是沒有這種相對安全需要的認知,否則也不會出現1990年代初,兩岸之間推動政治互信的努力(例如<國統綱領>、國統會、兩會制度性協商與簽訂協議,以及形成「九二共識」等成果)。但是這些努力,卻因為過程中,政治互信的破壞,以及對雙方政治作為的誤判而化為烏有。但是雙方企圖創造相對安全的需求與動機仍然存在,這也是今天兩岸關係恢復互動的重要基礎。


2008年3月「中華民國總統」大選的結果,以及國民黨的重返執政,使得長期處於緊張與對立狀態的兩岸政治關係,存在了恢復與啟動兩岸良性互動關係的誘因與機會。


然而,如前所言,雖然兩岸雙方均擁有相對安全需求的認知,也不斷釋放政治善意,但是從2008年3月迄今,大陸宣示的政治善意表述,僅止於不斷重申所謂「九二共識」,但北京對於台灣所主張的「一個中國,各自表述」,以及馬英九表示「雙方互不否定」的政治宣示,至今沒有正面回應。因此,目前兩岸雙方所呈現的政治善意,不足以推動與鞏固兩岸相對安全,也導致兩岸要開展軍事互信的對話,甚至於相互提出完整的建立軍事互信機制的路徑圖(RoadMap),均困難重重。


如果雙方均有意願與誠意,推動務實的兩岸軍事互信機制,擴大政治善意,強化彼此的政治互信是必要的條件。以目前強化政治互信的作為而言,兩岸均需解決下列問題:


第一,結束兩岸敵對狀態並簽署和平協議。


第二,承認雙方政治管轄權的有效性與正當性。


第三,宣示不以武力針對對方。


第四,不以符號、文字,以及語言干擾或破壞雙方對於「主權」的定義與認知。


至於戰略保證,更是難上加難,由於兩岸政治制度、政治運作,以及政治文化存在巨大差異,使得戰略保證的推動與建構,較政治互信的建構更為艱鉅。


雖然缺乏政治互信與戰略保證(Strategicassurance),是推動兩岸軍事互信機制的關鍵障礙,但是不見得不存在推動軍事互信的機會。重點在兩岸執政當局是否仍保持高度的政治善意,以及加強政治善意試探政治互信水溫的政治作為,例如胡錦濤在2008年12月31日針對兩岸關係發展,發表六點重要談話,就可視為一種試探推動兩岸政治互信水溫的動作;台灣方面於2009年5月運用適當名稱,以觀察員身份參與世界衛生大會(WorldHealthAssembly,WHA)活動,作為試探推動政治互信水溫的指標之一。當這些有利於強化政治互信的政治作為能夠累積,推動軍事互信對話的機會之窗就可能浮現。


三、兩岸建立軍事互信機制對話的基礎


(一)時機與條件


兩岸軍事互信機制的問題,在2008年5月20日,馬英九政府上任之後,又再度被提出。尤其在2008年12月31日,大陸國家主席胡錦濤發表有關兩岸關係的重要六點談話,其中第六點,明確而肯定地鼓勵兩岸積極推動關於軍事安全互信的對話。胡錦濤的兩岸關係談話,從政治角度而言,等於是宣佈大陸將準備推動兩岸軍事安全互信相關的工作。


為什麼胡錦濤在這個時間點,鼓勵積極推動兩岸軍事安全互信機制?


第一,兩岸關係自從馬英九「總統」上任以來,不只是坐而言,而且是起而行。不僅是恢復了兩岸兩會制度性的接觸,對話與交涉,而且是在不涉及政治問題的情況下,就兩岸人民共同利益的實質問題上,積極地達成了許多共識與協議,這種具體呈現的成就,是兩岸關係發展二十多年來,從未展現的結果。


第二,雙方均展現了最大的誠意與信念,求同化異,循序處理有關雙方實質利益的問題,並且避開政治的爭議,保持制度化的互動。這也是在兩岸關係發展的過程中,增加政治互信的契機。


第三,雙方即使對於兩岸關係的過去,現在與未來目標,仍然呈現各說各話,缺乏共識與交集,但是針對共同利益的接觸、對話與交涉過程,自2008年520以來,從未間斷,這也樹立了一個前所未見的現象,也就是能談的部份,先談起來,能解決的部分,先設法解決。


第四,雙方的領導人,對於上述的三項有關兩岸關係的發展與作為,不僅予以肯定與支持,同時也累積了一定的信心,兩岸之間在錯綜複雜的政治干擾與缺乏一定程度政治互信的環境條件之下,仍然可以成就與累積創造共同利益的作為,這也就構成雙方積極鼓勵推動務實兩岸關係的高度意願。


從時機的角度,歷史的契機與推動兩岸和平與穩定發展的機會之窗,更沒有比在當前已累積的共同利益背景,以及展現高度誠意的政治氣氛之下,有更多的機會與選擇,這是胡錦濤六點談話,抓住時機的重要背景。


其次,從東亞與西太平洋的地緣戰略形勢,以及長期「國家」發展與創造經濟成長的需要,大陸與台灣都需要長期穩定的兩岸和平互動關係。周邊鄰國與美國,更希望見到兩岸關係用具體的措施來增進雙方的互信與合作。


因此,在這種背景之下,單單持續推動兩岸實質的經濟、文化與社會互動,不足以保證兩岸關係的長期和平與穩定。因為兩岸之間的軍事威脅,對峙與競爭,給未來長期的和平與穩定,不僅蒙上了不可預知的變數,且不時有對峙、緊張,甚至於升高衝突的風險。


雙方領導人同時認知到,兩岸的敵對與軍事對峙,若不作有效規範與約束,目前累積的互動結構,是不穩定的;未來的政治意圖與作為,仍有可能導致兩岸擦槍走火,甚至於將目前所建立的互動成果,毀於一旦。


(二)累積政治互信與專業


若雙方要抓住時機,準備推動兩岸建立軍事安全互信的接觸與對話,在心態與觀念上,雙方必須有一定的交集,這個交集可以建立在以下幾個條件上面:


第一,在心態上,不能呈現誰吃掉誰,誰的作為對己方具有優勢。以過去近二年來兩岸關係累積的經驗,雙方均以大局著眼,以共同利益為目標,以兩岸關係長期和平與穩定的戰略高度,來進行接觸、對話與交涉,在推動軍事安全互信方面,更需要建立如此之心態,才能凸顯雙方的誠意與認真程度。


第二,在觀念上,不必執著於現有的軍事安全互信理論論述、模式架構,以及議題交涉內容。雙方可以合作,或各自進行,具有兩岸特殊性的軍事安全互信議題與機制的可行性研究。例如,兩岸之間民間或官方的海上救難單位或組織,在日前於小三通航線的附近,舉辦聯合海上救難協助演習。這不僅是兩岸關係歷史上首見,而且是民間推動,官方支持,更有助於維持與保障兩岸小三通通航安全。這個外島與沿海兩岸聯合海上救難與安全維護實例,從軍事互信機制的經驗與案例研判,已經為兩岸推動軍事安全互信的對話,提供了相當務實且正面的接觸與對話基礎。


接下來的工作,就是如何擴大海上救難與維護安全層面,規劃相關議題與陳述各自作為方式;以防止意外,危機處理為目標,從專業角度,展開對話、討論與提出因應對策。


若雙方都建立這種觀念來推動軍事安全互信機制的對話,基本上,就產生了隔絕不必要政治干擾的作用,也可以讓對話與交涉的專業人員,積極發揮專業特質,提出專業因應之道。


(三)軍事互信的具體考驗


加強兩岸政治互信與創造建立軍事互信的機會之窗,可以是大陸方面不干涉、不阻止兩岸軍事人員共同參與,由非官方組織所舉辦的國際性軍事戰略與安全論壇或會議。長期以來,大陸方面持續阻撓與打壓台灣軍方參與不具官方性質國際所舉辦的國際性軍事戰略與安全論壇或會議,不僅阻礙兩岸推動政治與軍事互信,也使得國際間對於兩岸目前努力推動的台海和平互動,產生懷疑。若雙方執政當局,能以更高的戰略思維與認知,開放兩岸軍人參與非官方性質的軍事安全與戰略論壇或會議,不僅提供兩岸軍人接觸與互動的機會,也可以適當彌補在缺乏充分政治互信與戰略保證的兩岸關係,運用國際性智庫論壇的溝通平台,達成推動兩岸開展軍事互信對話的契機。


四、結語


整體而言,美國的戰略規劃者正在深思如何轉化共軍的戰略意圖,使中共的軍力成為亞太地區和平穩定的貢獻者,而不是破壞者,其中包括:發展區域性的安全合作架構、增加各國間在經貿等領域的互動關係、強調此地區若爆發軍事衝突所必須付出的經濟社會代價、鼓勵中國大陸周邊國家與中共發展雙邊或多邊性質的軍事互信機制,以及加強美軍與共軍高階和中階軍官的交流互動,進而能夠增加彼此間的軍事活動透明度,並降低雙方因誤判或無法直接溝通,而爆發軍事衝突的風險。


二○○九年九月二十四日,美國副國務卿史坦伯格在華府智庫演講時表示,台海兩岸能正面對話,並進一步探討能為兩岸帶來更密切關係,以及更大穩定的「信心建立機制」(CBMS),讓美國受到鼓舞。隨後,美國防部主管亞太安全事務的助理部長葛雷森柏,於九月二十八日在「台美國防工業會議」上指出,「美國當然鼓勵CBMS,但台灣得自行決定何時落實任何CBMS最合適。我們不排斥,也不下指導棋」。


馬英九曾經公開指出,兩岸要協商建立軍事互信機制問題,大陸必須先撤掉對台所部署的飛彈,但北京的態度則堅持,是否調整撤除飛彈的軍事部署,是未來兩岸談判的議題,而不是前提;此外,馬英九強調,兩岸建立軍事互信機制的議題太敏感,涉及台灣和美國的關係,「我們主要軍備來自美國,因此我們非常謹慎」。


二○○九年十月十日,馬英九在國慶演說中表示,兩岸間的差距與疑慮不可能一步跨越,將來兩岸關係的和平發展,仍需雙方抱持信心,「正視現實、循序漸進、才能擴大互信、求同化異」。倘若兩岸建立軍事互信機制,雙方將可透過雙邊聯繫機制,掌握彼此軍隊調動與部署情況,其中涉及到高度敏感的「國家安全」和「主權」議題,以及台美軍事合作和美中軍事互動關係的質量與變化。基此,馬政府目前仍然認為,這個議題很重要,但是具體推動的時機與條件,仍待美中台三方集思廣益,建立共識並累積政治互信與專業,才能為兩岸建立軍事互信機制的具體步驟與措施奠定基礎。


中評社台北16日

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