[原创]国会监督的几个方面

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一)海军推迟宣布其首选设计理念


国会在下一代巡洋舰计划上一个可能监督的议题是:海军推迟宣布其有关这种舰船的首选设计理念。国会可能的监督问题包括以下一些:


A.为什么海军宣布其下一代巡洋舰的首选设计理念要花这么长的时间?在这个时候海军在此问题做出决定缺乏什么信息。



B.海军是不是已经简单地决定推迟宣布其首先设计理念一直到明年政府变换?如果是,海军为什么不公开宣称这一点?


(二)首舰的采购日期


国会可能的第二个监督议题是:海军宣布它计划把采购第一艘下一代巡洋舰的时间从2011财年推迟到了2017财年。如果第一艘下一代巡洋舰的采购时间推迟到了2017财年,那么,国会可能的监督问题包括:


A.这一推迟将在多大程度上影响到海军其它的计划,比如说驱逐舰的采购?


B.这一推迟将在多大程度上影响海军在未来应对预期的作战挑战的能力?


(三)海军预算评估的精确性


国会预算办公室认为,海军的确低估了DDG-1000的采购费用,也可能的确低估了下一代巡洋舰的采购费用。2008年6月,国会预算办公室称,它认为首批两艘下一代巡洋舰的采购费用应该是海军所估计数额的两倍,且所有19艘巡洋舰的单舰成本都将是海军于2007年做出的评估数额的140%以后。国会预算办公室还认为,它自己对下一代巡洋舰所做的费用评估,可能也是偏低的。2008年6月,国会预算办公室的报告称:


国会预算办公室对首批两艘下一代巡洋舰的采购费用的评估数字大约是海军评估数字的两倍。国会预算办公室的评估假定下一代巡洋舰将使用与DDG-1000一样的舰体。海军对2012年和2013年建造的巡洋舰的预算评估也是以这样的假设为基础的,海军希望这些舰船的耗费分别为28亿美元和25亿美元(以2009财年币值计)。去年,海军进行了一项可选方案分析来确定下一代巡洋舰应该具备怎样的能力。那次分析的结果还没有公开,但是可以明确的是,使用DDG-1000舰体来建造下一代巡洋舰,在可选方案分析中只是诸多选项之一。海军称它正在研究其它选项,与使用DDG-1000舰体建造的下一代巡洋舰相比,吨位可能更大,作战能力可能更强,这包括可能使用核动力推进装置在内。海军似乎没有考虑使用一种比DDG-1000小的舰体来作为下一代巡洋舰的基础。任何比DDG-1000大的下一代巡洋舰的设计,很可能实际上建造费用都要高出许多。拿DDG-51来做类比的话,国会预算办公室估计第一艘下一代巡洋舰的建造将要耗费52亿美元(以2009财年美元币值计)。如果假设下一代巡洋舰采购常规动力推进,并使用DDG-1000舰体作为基础,那么这一级巡洋舰的单舰成本将大约是42亿美元(2009财年美元币值计)。国会预算办公室还假设,下一代巡洋舰的建造将和DDG-1000计划一样,在两家船厂建造。


此外,国会预算办公室对下一代巡洋舰费用的评估可能还是偏乐观的。海军上一次用已有的舰体作为新一级水面作战舰的基础还是在20世纪70年代,当时海军建造了斯普鲁恩斯驱逐舰和提康德罗加级巡洋舰。这两级舰船使用的舰体设计是一样,但是却被赋予了不同的任务。斯普鲁恩斯级驱逐是一种多用途驱逐舰,用来在战争时护卫美国海军其它舰船,这种驱逐舰主要强调反潜作战能力。提康德罗加级巡洋舰则整合了宙斯盾防空作战系统,SPY-1雷达以及面对空导弹,主要用来应对苏联海军航空兵美国海军航空母舰战斗大队带来的威胁。由于作战系统更为复杂,第一艘提康德罗加级巡洋舰的每千吨的成本要比第一艘斯普鲁恩斯级驱逐舰的每千吨的成本要高出60%以上,尽管这两种舰的舰体特征和机械系统基本是一样的。


国会预算办公室的报道还指出:


建造一种未来的核动力巡洋舰(CGN(X)),其费用和国会预算办公室或海军评估出的一种常规动力巡洋舰的费用相比可能要高出很多。海军一份有关核动力推进的成本效益的报告估计,在一艘常规动力的水面作战舰上安装这样的能力的额外的费用将大约是7亿美元。如果一艘核动力型下一代巡洋舰肯定比DDG-1000要大的话,那么就可能会有额外的费用。有新闻报道指出,一艘核动力型的下一代巡洋舰排水量可能会达到23000-25000吨,这种排水量比DDG-1000要高出60-70%。如果海军想把现在已经在CVN-78级航空母舰上使用的核反应堆用到核动力型的下一代巡洋舰上的话,那么巡洋舰更大是必需的,因为现有DDG-1000驱逐舰的舰体不能容下这种反应堆,这种反应堆的尺寸、重量以及支援性系统都超过了其空间容量。如果这成为现实,那么,更大的核动力型的下一代巡洋舰的耗费将肯定要比DDG-1000高。


国会预算办公室的报道还指出:


海军的濒海战斗舰设计相对简单,但是在计划发展的过程中也出现了费用的大幅上涨,这一点可能意味着海军在处理其造舰计划中更大的、更为复杂的水面作战舰,比如说DDG-1000和下一代巡洋舰的费用目标时,麻烦会不小。


(四)核动力


下一代巡洋舰计划的一个重要议题是:下一代巡洋舰是全部还是部分应该采用核动力。如“背景”部分所述,众议院武装力量委员会下属海上力量和远征部队小组委员会的主席和资深议员都强烈支持,让下一代巡洋舰成为一种核动力战舰,而且,众议院拨款委员会下属防务小组委员会的主席已经把下一代巡洋舰称为一种核动力战舰。也如前所述,《2008财年国防授权法案》(2008年1月28日的H.R. 4986/P.L. 110-181)的第1012节已经确立了美国建造海军主力作战舰的政策:除非国防部长向国会提交意见,认为在建造某种大型水面作战舰的时候,采用一体化核动力系统并不符合美国国家利益,否则海军的主力作战舰都将使用一体化核动力系统,这也包括下一代巡洋舰在内。海军2007年1月向国会做出报告称:如果为一艘像下一代巡洋舰这样的概念舰装备一种核动力装置,而非传统动力装置(比如矿物燃料),将使得这一级舰后续舰船单舰的采购成本提高6亿到7亿美元(以2007财年美元计)。该报告总结称,如果未来几年油价继续走高,单舰采购费用的所有增长都可能因为这种舰船不使用矿物燃料而抵消掉。


一艘核动力的下一代巡洋舰肯定要比一艘常规动力的巡洋舰作战能力要强,这是由核动力推进的特点决定的。比如说,核动力推进将使巡洋舰可以进行高速长航程航渡,这样在应对远距离的紧急事件时,不需要加油。海军官员已经指出,由于下一代巡洋舰具备强大弹道导弹防御能力的雷达对能量的需求非常高,所以使用核动力装置是合适的。


要了解有关海军水面舰船核动力化的问题,见由罗纳德•洛克撰写的国会研究处报告RL33946《海军核动力水面舰船:背景、国会议题和选项》。


(五)技术风险


下一代巡洋舰将使用现在为DDG-1000研发的许多新技术。海军现在正在加紧工作,以降低与这些技术相关的技术风险,这样它们可以很好地配置到新的两艘DDG-1000上去,这两艘舰采购于2007财年。


对下一代巡洋舰计划来说,一项可能的关键技术上的风险,是它的强大的新的具备弹道导弹防御能力的雷达。之所以有报道称,海军计划将第一艘下一代巡洋舰的采购日期从2011财年推迟到2017财年,降低下一代巡洋舰雷达的技术风险的需要是原因之一。2007年11月29日,一篇新闻报告称,宙斯盾弹道导弹防御计划主管艾伦•希克斯少将,“警告”说:


海军在下一代巡洋舰的舰载雷达问题,不应该用一种激进的态度使用先进的雷达,至少一开始的时候不能如此。逐渐升级的方式可能要好很多,在未来巡洋舰上稳定改进雷达技术,就像现在的巡洋舰和驱逐舰上的宙斯盾作战系统一样,在过去二十年中逐步改进提高。


希克斯说到:“很多人都希望能够生产出一种令人难以置信的雷达”。从一个角度来说,他知道这应该是一个正确的最终目标。“但是我认为,要实现这一点,我们需要分步走。原来三步走的事情,如要一步达到,这是很麻烦的事情,而且可能非常费钱,这可能会威胁到下一代巡洋舰计划的可供性。”他说到:“所以我们需要非常小心,要以降低风险的原则来建造巡洋舰,可以使用现有的雷达技术,帮助降低发展风险”。他这里指的是成功的宙斯盾现代化计划。


(六)舰体设计


除了核动力的问题外,下一代巡洋舰的舰船设计还有一个问题是,这种舰船是否应该使用DDG-1000的内倾式舰体,或者应该使用其它舰体。潜在的可以选择的舰体包括DDG-51的舰体,以及LDP-17两栖舰船的舰体,这两种都是传统的外翘式舰体,只不过是一种新的外翘式舰体设计。


内倾式舰体可以有效降低雷达可探测性。DDG-1000之所以要选用这种舰体,主要是它在作战的时候要靠近敌人的岸基雷达,使用其155毫米舰炮打击岸上的目标。一些观察家认为,低可探测性对于下一代巡洋舰来说不是一个重要的性能需求,因为下一代巡洋舰强调执行区域防空作战任务和弹道导弹防御任务,不需要尽可能地靠近敌人的海岸。而且这种舰船功率巨大的弹道导弹防御雷达会幅射出巨大的能量,这在任何时候都可以告诉敌人的传感器,这艘战舰在哪里。另外一些观察家可能会认为,即使这艘舰的位置已经被敌人知晓,采用低可探测性舰体的舰船可以提高它规避敌人的反舰巡航导弹的自导引装置、鱼雷或者迷惑敌人水面的机械装置的能力。


即使下一代巡洋舰并不需要内倾式舰体的雷达低可探测性,使用DDG-1000的内倾式舰体作为下一代巡洋舰的基础,仍然有其经济上的好处,主要是可以避免设计一种新舰体的费用(这种费用很容易就达到数亿美元),也可以利用DDG-1000早期建造的经验来提高效率,降低成本。相反,设计一种新的舰体不仅需要舰体设计费用,而且不可能利用DDG-1000建造的经验带来的好处。从另一个方面讲,一种新设计的舰体更容易适应下一代巡洋舰所需要的动力装置和作战系统,而且可以最方便地进行配置,以降低建造成本。


让下一代巡洋舰成为一种核动力战舰,其中有一个选项就可选用海军已经为其新的福特级航空母舰设计好的新的双子核反应装置中的一个。使用现成的福特级航空母舰的反应将省掉为下一代巡洋舰发展一种新的核反应装置的费用,这笔费用将超过10亿美元。如前所述,如果使用DDG-1000的舰体,或者说DDG-51舰体的扩大型,如果不进行必要的改变的话,将太小而无法装置下福特级航空母舰双子核反应装置中的一个。如果在不进行改造的情况下,安装福特级航空母舰双子核反应装置中的一个,那么就要设计一种新的比DDG-1000舰体要大得多的舰体。如果这样,那么使用福特级航空母舰的核反应装置这个选项,就需要在避免核反应装置设计费用和避免另外的舰体设计之间取得平衡。


(七)单元能力与单元可供性的比较


像核动力和舰船舰体设计这样的问题实际上是国会更平常的可能监督议题:海军的下一代巡洋舰设计是否在单元可供性和单元能力之间取得了最好的平衡。如“背景”部分所述,下一代巡洋舰计划是海军的造船计划中,仅剩的可以使用一种新的舰船设计来管理总体费用的项目。海军官员了解这一点,但是他们也希望下一代巡洋舰可以执行特定的他们期望的任务,包括弹道导弹防御任务。弹道导弹防御任务需要下一代巡洋舰装备一种大型的强大的新雷达。海军官员正在寻求设计的解决方案,以使下一代巡洋舰在单元可供性和单元能力之间取得最佳的平衡。实现这样的平衡对舰船计划来说是一个长期存在的挑战。


DDG-1000的发展过程中,其费用比最初设想的要昂贵了许多。根据这样的经验,人们对下一代巡洋舰的潜在的可供性问题一直存有一定的担忧。海军原计划采购16到24艘DDG-1000,并维持稳定的每年两艘DDG-1000的采购速度。由于舰船费用问题,这个计划被削减到了总共采购7艘DDG-1000,采购速度被降低为每年一艘。后来,2008年7月31日,海军官员证实海军想停止采购DDG-1000而重启DDG-51的采购。在海军的决定中可供性可能起到了重要的影响。


下一代巡洋舰计划的一种双舰设计方案,比如说下一代巡洋舰可选方案分析中提到的那种方案,是下一代巡洋舰计划中实施可供性和能力平衡的一种可能的策略。在双舰计划方案中,海军和国会可以通过调整方案较小和较大下一代巡洋舰的采购数量来对战略或者预算环境做出反应。


(八)弹道导弹防御对下一代巡洋舰数量和(建造)进度的影响


国会另一个可能的监督议题是:弹道导弹防御任务对下一代巡洋舰采购数量和进度的影响。现在的计划假设总共采购19艘下一代巡洋舰,这反映了海军对于未来在美国弹道导弹防御作战中扮演的角色的特定的构想。然而,海军在未来美国弹道导弹防御作战中的作用,还没有完全确定下来。很有可能随着其角色更好地定义,下一代巡洋舰的总体数量也会发生改变。


一个相关的问题是:是否采购下一代巡洋舰的进度要随着外国的弹道导弹发展计划而定。2005年防务贸易一份新闻报道称,海军官员预计中国能够在2015年之前生产出可以打击海上移动舰船的战区弹道导弹(TBM)。下一代巡洋舰开始采购之后,它可能会加速(原来在计划中采购日期靠后的)舰船的采购,所以在更早的时间点,海军可能会拥有更多的舰船。在海军预算有限的情况下,如果加速下一巡洋舰的采购,提早年份,那么这些年剩下的用于满足海军其它需要的预算就少了。


(九)对工业基础的影响


是否部分或者全部下一代巡洋舰核动力化这个问题,对水面作战舰工业基础可能会产生重大的影响,这是因为近些年建造了海军所有的巡洋舰和驱逐舰的两家造船厂没有获得建造核动力舰船的许可。这两家船厂分别是通用动力公司巴斯钢铁造船厂以及诺思罗普•格鲁曼造船公司旗下的英格尔斯造船厂。


现在美国有许可为海军建造核动力舰艇的造船厂只有两家,一家位于弗吉尼亚州纽波特纽斯,诺思罗普•格鲁曼公司旗下的纽波特纽斯造船厂,这家造船厂建造核动力水面舰船和潜艇;另外一家位于罗德岛匡塞特(Quonset)和康涅狄格州格罗顿的通用动力公司电子造船部(GD/EB),这家造船厂主要建造核动力潜艇。自从1969年财以来,这两家造船厂已经建造美国海军所有的核动力舰艇。


建造核动力下一代巡洋舰方面至少还有三种可能的方法:


A.在纽波特纽斯建造下一代巡洋舰,但是由通用动力公司电子造船部建造这种战舰的核动力部分;


B.许可通用动力公司巴斯钢铁造船厂以及英格尔斯造船厂建造核动力舰船,并在这两家船厂建造下一代巡洋舰;


C.在纽波特纽斯和/或通用动力电子造船部建造下一代巡洋舰的核部分,然后在通用动力公司巴斯钢铁造船厂和/或英格尔斯造船厂建造下一代巡洋舰的非核部分,然后任选一方进行舰船最后的装配、整合以及测试。


对这些船厂中的任何一家来说,这些选项对它们的工作量和雇用水平都可能会有重大的影响。


在许可英格尔斯造船厂和/或者通用动力公司巴斯钢铁造船厂建造核动力舰船需要什么条件的问题上,海军核反应堆部主任(the director of Naval Reactors (NR))在2007年3月证实(这是一个负责海军核动力推进项目的机构):


不管一家船厂具备生产核动力舰船的资格的基础是什么,现在的情况是,不是这家船厂的基础设计是否要从零开始建设,还是原来就有,但是我们把它关闭了,比如说帕斯卡古拉。不管怎么样,要建造核动力舰船,都必须要有相应的配套设施。


这些相应的配套设施指的是,要建造核动力舰船,你的船坞和干船坞以及码头能力必须要具备。这些东西我已经提过。你必须要有运送和处理设备,必须要有起重机以及类似的设备;你的建造设施必须可以建造特种核部件,并可以以相应的方式存储这些部件,同时做好保护。


建造设施必须要能够处理油料,必须能够进行加油作业,这是舰船所必需的服务之一。然后第二个问题,也可能是更为困难的方面(要比具体的设备要求困难得多),是建造(舰船结构),要有相应的部门来完成这些工作:比如说,核测试;特种核工程、核生产作业等等。如果你考察一下诺思罗普•格鲁曼公司的纽波特纽斯造船厂,你会发现很好的例子。在这家造船厂,各类人员在这些部门里边工作着:769人从事着核工程方面的工作;308人工作于控制部门主线;225人工作于核质量保证;近2500人进行核生产作业。所以要完成这样的工作,你就必须首先要找到工人,然后确认他们的资质,保证他们具备专业能力可以完成这样的工作。


核反应堆部主任证实纽波特纽斯造船厂和通用动力电子造船公司具备足够的能力,可以用于核动力舰船的建造,所以没有必要再在基础设施方面投入金钱和时间,来获得必要的能力。根据这一点,海军认为,上述选项中,只有第一项和第三项是可行的。


当谈到第三个选项,即在纽波特纽斯造船厂和/或通用动力公司电子造船部建造舰船的核部分,而在英格尔斯造船厂和/或通用动力公司巴斯钢铁公司造船厂建造非核部分时,海军证实到:“舰船最后(建成)的位置还需要另外的分析。”一位海军官员表达可能的偏好,即在纽波特纽斯造船厂或者通用动力公司电子造船部进行最后的总装、整合和测试工作。他指出:


我们现在建造战舰都是模块化的。所以,如果我们要问:“可以在不同的船厂建造舰船的模块,然后在一家具备核动力舰船建造资质的船厂进行组装,这可行吗?”答案无疑是肯定的。在弗吉尼亚级潜艇计划上,我们就这样做了。如你所知,我们用驳船将这种潜艇的模块在南北海岸上上下下。


我所希望的,也是就核反应堆部主任唐纳德上将所说的那样,就是,交付的船厂最好是核反应堆建造、加工和测试的船厂,因为只有这样的船厂才具备进行所有类型的核作业,对舰船进行测试,确保舰船的品质,让其进行海试的能力。


但是核动力装置的模块,作为舰船的剩下的部分,理论上可以在其它船厂建造,然后用驳船或者其它运输方式运到交付的船厂。如果我们必须要这样做的话(这是一种理想化的方式),那我就要开始与我们的工业伙伴谈谈了。这是因为虽然我们6家大型船厂可以建造大型海军舰船,但是它们实际上属于两家公司,这两家公司分别拥有一个水面作战舰船厂和一个具备建造核动力舰船资质的船厂。我想说的是,如果我们要这样做,就要和他们一起坐下来,好好谈,你要知道,从一家承包商的角度,最好的工程流程是什么?什么地方最适应建造各种模块?怎样安排一艘核动力战舰最后的组装和测试?


(十)下一代巡洋舰研究和发展费用的可见度


国会另一个可能的监督议题是:海军的预算证明文件中是否充分概括了下一代巡洋舰研究和发展费用。如表格1所示,下一代巡洋舰的研究和发展费用目标列在了海军的研究、发展、测试和评估拨款项目下:


A.程序单元PE0604300N(DDG-1000总体舰船系统工程;以前的SC-21总体舰船系统工程)的计划3105、3106和3107;


B.程序单元PE0604501N (先进水上传感器WPE0604501N)的第3186号计划。


如表格1中所示,无论是PE 0604300N还是PE 0604501N,其命名中都不包括下一代巡洋舰这个词,尽管第3107计划包括下一代巡洋舰这个词,但是第3105、3106的命名中不包括这个词,所以可能很难辩认这些计划中有多少预算是用作下一代巡洋舰计划的。所以我们也很难识别和跟踪海军预算中的下一代巡洋舰研究和发展预算的总量。


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