肖扬出版《反贪报告》引各方呼吁重组反腐机构

原最高法院院长肖扬在新书《反贪报告》中披露,早在19年前,他就认为中国反贪要走法治之路,尤其是他建议制定反贪法、建立官员财产申报制度。被该书编辑认为“在当时需要相当的勇气和魄力”。


他还亲身尝试,在20年前任广东省检察院检察长时,借鉴香港廉政公署经验,在广东创立了中国第一个反贪局。


但后来的现实表明,这样的愿望有许多到现在仍是梦想,中国反贪并非有如此坦途。《反贪报告》呈现了肖扬眼中的反贪史与反思,亦引起了反贪系统的前官员与反腐学者们的多方讨论


8月18日,最高法院前院长肖扬的《反贪报告》正式出版发行。


20年前的这一天,他所主导的中国第一个反贪局在广东创立,曾引起海内外极大关注。肖扬也因此被海外媒体称为内地反贪专家。


身具最高法前院长、最高检前副检察长、党内高级干部多重身份和经历,肖扬对反贪的观察和反思有特别的价值。


法律出版社副总编辑吕山透露,该书大部分内容19年前就已完成。1995年,就在书稿送到印刷厂准备付印时,时任司法部长的肖扬考虑到组织原则,认为时机不成熟,让出版社先放一放。


书虽没出版,书中个别章节被拆分成9篇独立的文章,当年以笔名“韦宗实”在有关杂志发表。吕山说,这些文章主张反贪走法治之路,尤其是建议制定反贪法、建立官员财产申报制度,在当时需要相当的勇气和魄力。此番出版的书稿,在经过宣传出版部门第一次审查后,还经过中共中央党史研究室的第二次审查。


肖扬说,反贪主要应抓两件事,一是反贪局,二是反贪法。前者是一个独立权威、全能高效、受监督的反贪部门,后者是一套融组织法、刑事实体法和程序法等于一体的刚性制度。这是世界上反贪最为成功的香港和新加坡的经验。


吕山告诉南方周末记者,书中观点虽形成于19年前,对目前的反贪仍有意义。这也是肖扬出版此书的用意之一。


从省反贪局到省检察院反贪局


熟悉内地反贪史的人都知道,1989年广东省检察院反贪局的成立,试图把反贪纳入专业化、权威化的轨道,有着非同一般的意义。


时任广东省检察院检察长的肖扬被认为在此中起重要作用。


在那之前,肖扬曾率团访问香港廉政公署,廉署前副廉政专员郭文纬当时作为港方接待人员陪同参观。他告诉南方周末记者,自己相当佩服肖扬的远见。


肖扬在书中间接否认了自己的独特作用。他说,广东省检察院反贪局的成立非一人一时激情之想,而从书中披露的内容看,该局的成立,有一段颇值玩味的插曲。


1989年,在最高检组团访问新加坡的飞机上,时任最高检检察长的刘复之和肖扬谈到了当时北京紧张的局势,告诉他中央主要负责同志决心肃贪,提到了设立专门机构,香港的廉政公署可资借鉴。


当时,除了党内的纪检部门和行政系统的监察部门,检察院内部设有经济犯罪侦查科,不单侦办国家公职人员的贪污贿赂案件,还负责其它经济犯罪案件的侦查起诉。


刘复之接下来对肖扬说,有人提出要取消检察院反贪污、贿赂的职能,交由大廉政委员会或者其它机构行使。刘分析,这是有些人对法律赋予检察院的职能认识不清,一方面也是检察院没有突出自己反贪污贿赂的职能。他已向中央打了报告,明确提出检察机关要依法把反贪污受贿犯罪作为第一位的工作,得到了有关领导的首肯。


刘提议,让肖扬在广东检察院内部搞一个反贪污贿赂的专门机构,加强这方面的工作。肖扬欣然应允并着手准备,得到了广东省委的支持。


就在这个机构即将产生之时,发生了一段小插曲。肖扬在书中回忆,1989年8月17日下午,在挂牌的前一天向最高检刘复之检察长汇报挂牌方案,名称叫“广东省反贪污贿赂工作局”(二级局)。但“他(注,指刘复之)加重语气,坚决地说,这个机构如果不是设立在检察院内,那么和我们现行法律关于贪污贿赂等案件由人民检察院直接立案侦查的规定就不相符。与其这样,还不如不设。他的意见在‘广东省’后面要加上‘人民检察院’几个字。”


“将反贪局挂靠在省党委之下,当然有助于反贪机关冲破千丝万缕的阻力办案,但对于一个法治国家而言,反贪机关设在检察机关之下,比较合适。”《红旗》杂志原副总编辑黄苇町说。


后来,广东省委有关领导同意刘复之的看法。肖扬和他的同事连夜赶做增加了“检察院”字样的牌匾、公文和新闻稿。


香港经验难以复制


尽管一开始有人质疑反贪局设立的法律依据,一个新的反贪机构,最终还是从广东发端,在全国各地的检察院中陆续建立。“反贪局的成立让我们看到了反腐的希望。”有28年检察工作经验、当过10年反贪局长的全国人大代表童海保说。他当时对反贪局有这样的期望:权力集中、运作灵敏、社会认同,“最重要的,是反贪局内部把遵守法律奉为自己的最高准则”。


这也是反贪局创立者们希望达到的理想状态。从《反贪报告》中能看出,广东检察院反贪局想努力打造的,是一个像香港廉政公署一样,集举报、侦查、预防、情报等功能于一身、并受相应制约的反贪机构。


1988年,肖扬推动内地第一个经济罪案举报中心在深圳检察院建立。按他的设想,举报中心是反贪局的胚胎,可以广泛搜集案件来源,打破之前“找米下锅”的窘境。举报中心设立前期,虽然遭到“港味”太浓的质疑,事实上收到了极好的效果,民众举报踊跃,民众举报成为查案的一大来源。


广东省检察院反贪局的内部机构,也借鉴了香港廉政公署的做法:设举报中心、贪污贿赂罪案侦查处、预防贪污贿赂处等。成立初期,反贪局在电视台黄金时段反复播放肃贪倡廉的广告宣传等等,同样仿照了廉政公署的预防教育模式。


反贪局成立初期连续办成了几件大案,加上“反贪局”三个字在民众心里形成的符号意义——使得那段时间内,一个权威的、强有力的法律监督机关负责反贪,得到了社会各界和党委的肯认。肖扬在书中特别提到当时珠海市委副书记黄静的一番话,大意是,党委要出面协调各部门在反贪污贿赂斗争中与反贪局一个调子,形成一个拳头。“反贪局发现线索后,该怎么查就怎么查,该立案就立案,该抓人就抓人。如果发现里面涉及到党纪政纪处分的,会转给监察和纪检部门。”


一位卸任的最高检核心官员表示,在反贪总局创立初期,几家反贪机构之间,由纪检机关负责牵头,但在具体办案中,不存在谁主导的问题。


据他介绍,九十年代中期,涉案32亿的无锡非法集资案改变了这种办案格局。


该案的涉案人员极多、涉案金额极大,中纪委在各级检察院和公安局抽调人员参与办案,这些人员基本与检察院、公安局脱离关系。中纪委不向检察院领导通报办案进展,直到需要办理公安刑事拘留、检察院逮捕等司法手续,才与公检法沟通。整个过程中,中纪委处于主导地位,公检法各司其职。这种纪委主导办案的模式,一直延续至今。


在童海保看来,在反贪局成立前后,纪委的主导作用一直都在。“(反贪局)实际效果不好,很多案子不通过纪委根本不好办。”他说。


以和当事人谈话为例,反贪局必须严格遵守法律有关时间规定,通常没问出个所以然就得放人走,纪委的谈话没有时间限制。“贪污贿赂案件的证据,口供相当重要。”童海保说。


肖扬提到,反贪局成立后,沿用的都是原有的法律法规,这些法律法规并不完善,反贪局所需的权力没有得到加强。比如,发出检察建议等,由于缺乏法律的硬性规定,对方单位既可以听,也可以不听,导致案件的查办受到发案单位意志的左右。


除此之外,是否能运用秘密侦查手段、设立“线人”也一直困扰着反贪局。而实际办案中,往往需要协调各方,反贪局也没有这样的能力。


反贪的困境


更深的困扰来自检察机关所处的现有体制。在新书中,肖扬用了相当篇幅表达自己对目前检察体制的困惑,对党如何领导检察工作提出了建议。


在肖扬看来,检察机关作为国家专门的法律监督机关,是国家基于权力制约权力的需要而设,上下级检察机关间必须有包括管理、指挥、支配等制约在内的全面领导,以便排除来自各方面的干扰和阻力。而目前宪法和检察院组织法规定得过于原则,导致上级检察机关的领导权非常弱,应该引起立法者的重视。


另一方面,同级党委和政府在财政和人员编制等事项有决定权,导致有关党政领导干预和过问案件,影响检察机关独立办案。


肖扬特别提到,党领导检察工作,必须保障检察院独立行使职权,具体应该体现为:安排法律专业出身的人员担任检察院领导、开展法治宣传让民众知晓检察院的法律监督职能。


书中披露,反贪局设立之初,有关人员曾设想,在检察系统建立纵横的惩治贪污贿赂等经济犯罪协查网络,地区间上下级间合作办案。也曾设想,发生在县级党政领导干部的贪污受贿案件,由市级检察院主查为主;发生在市级党政领导干部的贪污受贿案件,由省级检察院主查为主,以此切断当事人与地方的关系,但均未能实现。


体制上的桎梏使得反贪局在实际办案中难以挥洒自如。比如,办理某个级别以上官员的案件时,必须向同级党委备案;在初查案件时,若发现纪委已经介入,必须中止初查,等候纪委的审查结果。一位在基层反贪局工作多年的检察官说,很多时候,他们只是帮纪委完成一道法律上的包装工序。


清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任任建明说,广东省检察院反贪局试图尝试香港体制的经验,但内地的宏观体制不具备全面借鉴香港经验的条件,即使在检察院一个系统内也难成功。


在目前的反贪体制下,纪委的党纪监督、监察部门的政纪处罚和司法机关的法律惩罚被成为遏制贪腐的三个拳头。


在肖扬看来,完善党纪、政纪、法律部门“三结合”的监督机制无疑是十分重要的,然而,对贪污贿赂犯罪来说,最有权威、最有力量的是刑法惩戒和刑法制裁。


不过,书中披露的有关审判数据,或许能反映反贪的实际境况。


肖扬提到,由于犯罪分子的身份特殊,方方面面对案件的处理关注较多。有的出于某种考虑对案件的处理提出缓刑要求,有的单位以公函形式直接提出缓刑建议,这些因素或多或少对正确适用缓刑有一定的影响。这样反过来使得贪污贿赂腐败犯罪的成本较低,客观上造成“前腐后继”的现象。


书中也提到,司法界总结出“两个1/2”的说法,1/2的贪污贿赂案件在受理之后不需要追究刑事责任,1/2的案件在立案之后只作免诉、撤案或其他处理。


另一则数据也值得注意:1998年以来,法院审判的贪污贿赂案件中,十万元以下的占了80%。


曾设想以反腐机构监督官员财产申报


受访的反腐系统前高级官员认为,目前的检察院反贪系统,离20年前创立之初的法治化理想相距甚远,甚至反贪系统也成为贪污的重灾区。


肖扬仍希望加紧制定反贪法。他在书中认为,反贪法可以规定反腐败工作的体制和制度,也可以解决诸如权力配置、机构设置、力量整合以及纪委“两规”、“两指”的合法性等问题,还可以推进官员财产申报等配套制度。


曾任最高检反贪总局局长的罗辑,是当时《反贪法》起草小组副组长。他认为该法之所以数易其稿难以面世,其中一个原因是,对于高级领导干部,采取强制措施、立案前的调查,和普通刑事案件有很大不同,如果反贪法规定了特殊程序的话,难以与刑诉法协调。


“金融实名制、财产申报制等制度,都可以纳入《反贪法》,但如果这样的话,它就是一部很庞大的法律。”罗辑表示,自己倾向于将针对公务员的党纪、政纪监督纳入《反贪法》,一旦涉及刑事责任,则按《刑法》处置,“《反贪法》对公务员的要求,就比其他社会各界人士要高。”


在反贪机构设置上,肖扬坚持继续保留纪委,对党员进行监督,同时应该重组国家反贪机构或完善各级检察机关的反贪局,赋予其更大的权力和更严格的监督。他建议,如发现官员财产申报不实,相关反贪机构有权发出通令,要求再次申报;对拒不申报的,有权采取拘留、逮捕等措施。这一机构由人民代表大会选举产生,可以报告工作,但不搞票决制。


郭文纬建议广东马上开始反贪局垂直管理的试点。比如规定让全省范围内的所有市级、区级、县级反贪局,统统归广东检察院领导,这些反贪局长从此只有一个“老板”——广东省检察院检察长。全省反贪局的工作人员都只对他一个人负责,不必对他们所在地的党委、政府负责。


任建明也主张重组现有的国家反贪机构。他说,借鉴香港经验,关键要找到规律性的东西。简单地说,就是组建一个高度整合、高度独立的反贪机构,同时该机构又受到与其权威和权力完全对应的有效监督和制约。他主张通过纵向和横向的彻底整合,建立一个纵向垂直化、横向一体化的反腐败机构体制。摒弃目前这种“摊大饼”式的机构设置。


“无论(反贪)道路多么曲折,我们最终都要回到规律上来。”任建明说。


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