2009年5月2日,澳大利亚联邦政府公布了题为《在亚太世纪中保卫澳大利亚——2030年军事计划》的新版国防白皮书(以下简称“白皮书”)。这是澳大利亚新任总理陆克文就任以来发布的首份国防白皮书,这份白皮书详细描述了澳大利亚未来20年的国防和战略规划,反映了澳大利亚工党政府对本国当前安全环境的最新评估和对国防战略的相应调整,这势必对亚太局势造成令人瞩目的影响。

首次预言美国在亚太主宰地位“将要终结”

澳大利亚历届政府都高度重视国防战略的制定与推行,并打上了鲜明的时代与党派烙印。特别是进入新世纪后,尽管霍华德领导的自由党—民族党联合政府长期执政(1996-2007年),但面对复杂多变的安全环境,澳政府从2000年底起,几乎每2年就根据国际形势对国防白皮书进行修订。澳工党早在2007年大选期间,宣布的对外政策就与往届政府有鲜明的差异;上台执政后,亦从未中止对国防战略的反思。因此将本版白皮书与霍华德政府最后一版(2007年7月修订的)白皮书相比较,可更清晰地看出陆克文政府国防新蓝图的特色。

对安全环境的判断,堪称国防战略的“题眼”。对此,本版白皮书出现了根本性转变——对形势严峻程度和中国军事影响扩大的担心有所上升。它承袭了此前白皮书对澳外部战略环境因素的一些基本判断,如“国际安全环境正发生着重大变化,亚太战略格局正由经济形势的改变而在演变。”“能实际或潜在地影响本地区发生的各种事件的大国——美国、日本、中国、俄罗斯和印度的关系,左右着澳的安全环境。”并预言“亚太地区的力量调整正在进行之中”。“美国的主导地位不会在2030年前被削弱”,澳在短期内被袭击的机会也“很小”。但新白皮书首次明确宣布:二战以来澳国家安全的基石——美国在亚太地区的主宰地位“可能将要终结”,这种变化“由中国、印度和俄罗斯等新兴大国崛起带来的战略力量分配的变化及尝试挑战美国的领导地位”而造成。并警告说,全球金融危机可能加速亚太地区的力量转移,地区安全可能取决于美国、中国和日本对战略动态的处理;鉴于“战略竞争升级带来的风险可能难以预测”,注定会导致地区局势的“日益紧张”及澳安全形势的“突然恶化”,“亚太地区在未来20年有可能发生战争”。

此前,白皮书都在提及西太平洋3大“安全隐患”(朝鲜半岛台湾海峡和南中国海)时,才顺带提及对中国军力发展的“关注”;而这份长达140页的新白皮书,有相当篇幅较具体直接提到中国军力发展对地区局势的影响。其中称“至2030年,中国将成为本地区和全球范围内经济活动的主要驱动者,并具有超出东亚的战略影响”。“按照理性的推断,作为世界强国之一的中国,将会发展出一支与其国土面积和国力相称、足以在全球范围内产生重要影响的军事力量”。白皮书预测中国“将会是亚洲最强的军事大国,而且优势将会很大……它的军事现代化将通过发展兵力投送能力予以体现”;白皮书认为“中国的军事现代化很少受到全球金融危机的影响。”“北京有必要说服周边国家,让后者确信中国的崛起不至于削弱它们的主权”。

白皮书甚至断言,“中国发展军事力量是为了限制澳的主要盟友美国控制亚太地区的能力”。“在本地区乃至全球范围内,关键性的两国关系将是美中关系。华盛顿与北京之间关系的管理对维持亚太地区的战略稳定非常重要”。“澳大利亚并不预言将会与中国发生冲突,但它在准备应对最坏的可能性”。白皮书开列的一些“令人忧虑的战略趋势”几乎都与中美关系或中国有关联。

首顾“本土”与“自主防卫”

对于国防目标的界定,新白皮书亦大幅“改弦易辙”,从“9•11”事件后更重视应对非传统安全领域的问题及亚太热点地区,明显转为更强调传统安全和侧重本土防卫。2000年版白皮书指出,“从传统安全意义上看,澳大利亚是安全的,”“澳受大规模武装进攻的几率很低”,澳大利亚需处理的当务之急集中在非传统安全领域。“9•11”后3版修改过的白皮书强调:“恐怖袭击已接近澳大利亚”,澳应“坚决支持和参与”美国领导的“全球反恐战争”,需将“本土和周边防卫”战略改为“海外出击”战略,关注区域要超出本国领土范围、延伸到邻近区域乃至更广泛的整个亚洲地区。

新版白皮书则声称,“必须承认,美国的优势地位已开始消逝”,“新兴强国与西方势力发生摩擦的几率有所增加”;澳大利亚“作为美国一个密切的军事盟友,再也不能依赖自己主要盟国的保护,”“必须提升自身的防护能力,准备迎接一个捉摸不定的未来”。为此,澳大利亚确定了国防军的主要战略任务排序,依次为:一,“威慑和击败对澳大利亚的进攻”,为此需“在澳的领海和近岸地区获得和保持空中优势和海上控制”“维持国内安全和作出应急反应”;二,“致力于南太平洋地区和东帝汶的稳定和安全”,并充当领导作用;三,“应对亚太地区的军事突发事件”,包括“协助本国的东南亚伙伴们对付各种外部挑战,履行政府在特定时期对美国的盟友义务”;四,“对全球安全予以军事支持”,主要是参与“中东地区的高烈度地面战事”和“在阿富汗的行动”;五是人道主义救援和灾难救助。值得注意的是,白皮书首次声明澳大利亚“不会置本国部队于危险之中,因为我们在遥远的战乱地区没有直接利益”。

新白皮书提出的国防战略的推行手段也令人“耳目一新”。原先“以美澳同盟为基础”、倡导实现“合作安全”的主基调,已开始“变奏”为更倚重本国军备建设、进行自主防卫。此前的白皮书都强调,澳应继续加强与美国的结盟关系,“这有助于美国介入西太平洋事务、平衡和抑制潜在敌手,也有利于增大澳在地区安全方面的分量”。而新白皮书则提出了“保障战略性利益”的4种选择手段,即:脱离与美国等国的同盟关系,实施“武装中立”,并显著增加国防开支;主要依赖以联合国为首的多边安全体系;主要仰仗同“具有相似意象”的伙伴们的联合军事行动来对付各类共同的威胁;“依靠自己直接防卫本国”,并“在资源限度内采取更多的行动”。第一种选择在澳政府看来“可能是保证本国领土与人民安全的最好方法”,但为“应对地区军事增长和全球力量的转移”,“最有效的”是第四条道路。新白皮书虽声称,美国仍将是澳大利亚“不可或缺的”盟友,但又指出,澳是个“中等强国”,维持这些合作关系“需要长期的投资、努力,且要经受住可能出现的各种压力”。因此,澳“必须早做打算,确保陆、海、空军能应付未来非常重要的需求,即拥有独立开展军事行动和在近邻地区领导同盟军队、捍卫本国‘特殊利益’的能力”。

力度空前的扩军蓝图

在上述评估的基础上,新白皮书开列了澳大利亚自二战以来规模空前的军力提升计划。“政府将把重点放在保卫澳边境方面,主要是通过加强海空军实力,确保加强对领空和领海的控制能力,以保护北方海空空白区域、近海和近海石油及天然气储备”,并表示“将在未来20年内,对本国海空军进行全面现代化改造”。白皮书随后详细列出了澳军“需优先具备能力的领域”,包括“水下作战和反潜作战;水面海战(含海上防空);空中优势;战略性打击;特种部队;情报、监视和侦察;网络战”。与霍华德政府重视反恐和国际维和不同,澳军未来的建设重点方向已变为应对常规战争。绝大多数观察家认为,此举针对的只会是具备同等或更高军事实力的地区性强国,而满足这一条件的“潜在对手”,只会是迅速崛起的中国。

为“保证国防建设资金准确到位”,白皮书继承了霍华德政府逐年增加国防经费的计划,在2018年前继续将国防预算每年增加3%,2018到2030年间将增加幅度调回到2.2%,使未来20年的军费总开支达到3100亿澳元(约合2263亿美元)。同时,为“顺利实施”本国历史上最大的海空军武器采购计划,拟在未来20年斥资至少1000亿澳元(约合720亿美元)添置新型舰艇、战机及相应设备(霍华德政府2000年确定的2020年前军备更新预算总额为440亿美元,2007年增为520亿美元)。军事装备在更新、升级及外购过程中,将继续注重考虑武备水平、与他国(美国、英国、新西兰等盟友)军队间的“互通性”和远程侦察及投送兵力能力的显著提升。

澳大利亚海军,将是庞大预算案的最大受益者。潜艇数量将扩充一倍,即用12艘新型潜艇替代现役的6艘柯林斯级常规动力潜艇。虽然眼下尚不清楚这些新潜艇的型号,由于澳政府禁止使用原子能,采用核动力的可能性已排除;但与柯林斯级相比,新艇“吨位更大,续航时间更长,并配有射程2500公里的对地巡航导弹,能对潜在对手形成可靠的战略威慑”。现役的8艘安扎克级护卫舰和4艘阿德莱德级护卫舰,将被12艘“更大型”军舰(8艘拥有反潜能力的多用途护卫舰及至少3艘“宙斯盾”防空驱逐舰)替换;以“宙斯盾”舰为基础,澳有望获得参与美国主导的“弹道导弹防御计划”的资格。将在未来10年内服役的海军舰艇还包括:1艘可搭载一定数量的直升机和车辆、排水量达1-1.5万吨的大型战略性海上补给舰(替换现役的2艘较老旧的胜利级补给舰);2艘甲板可搭载直升机的两栖登陆舰,可在本地区进行人道主义救援和灾害救济;6艘可运输装甲车、卡车及大宗补给品的重型登陆舰。目前,澳尚无造航母的打算。

为逐步替代现役主力F/A-18“超级大黄蜂”战机,澳大利亚空军今后10年将购进100架美国F-35“闪电-2”战斗机,编成4个中队;到2020年前后,澳将成为该机型在亚太地区的第一大用户。澳空军还将新购5架KC-30A空中加油/运输机、6架“楔尾”预警机、8架“猎户座”海上巡逻机和7架高空长航程无人侦察机,以加强远程持久作战、海上情报搜集和反应能力。空运能力方面,除保持现有的4架C-17“全球霸王”重型运输机和12架C-130J“大力神”中型运输机外,将增购2架C-130J和10架轻型固定翼运输机,供陆、空军共用。

澳军还决心推进原有的加大军备力度、推进部队转型的措施,如澳军人数将从目前的5.3万增至5.78万左右(霍华德政府的计划是到2010年增至5.4万人);继续改进卫星及网络技术,以“保障长期国防安全的需求”;注重加强本国国防科研工作和国防工业建设,为澳军的转型提供坚实保障