我国古代自原始社会进入奴隶社会,便出现了阶级,形成了国家,并逐渐建立了一套统治机构。国家机构是国家的重要组成部分。国家机构的演变历史是社会历史发展的一个重要方面。因此,研究国家机构的演变历史,对于了解我国古代社会历史发展有着重要的意义。

在阶级社会中,各级官吏,都是代表统治阶级管理和压迫人民的,各类职官机构,都是国家政权的重要组成部分。在奴隶社会中,国家形式是以王为首的奴隶主贵族政体。王是最大的奴隶主,是国家的最高统治者,全国的土地、奴隶及平民都属王所有,即所谓“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”。王把一部分土地、奴隶及平民分给同姓和异姓的贵族,封他们为诸侯。诸侯是受封区的统治者,但须服从王命,对王承担徭赋义务。在诸侯封地内,也建立一套掌握政治、经济和军事权力的政权机构和官吏,成为具有一定独立性的地方政权。诸侯又把土地、奴隶及平民分封给奴隶主贵族卿、大夫。卿、大夫是其封地内的统治者。有的卿、大夫担任着王国或诸侯国的重要官职,辅佐王和诸侯进行统治。

商王廷设有百官,辅佐商王治理国家。百官之中可分为政务官、宗教官和事务官三类。政务官、宗教官的地位很高,权力很大。周朝的官制在商朝的基础上更加发展,形成了一套庞大的官僚组织和较完整的官僚制度。辅佐周王进行统治的有三公(太师、太傅、太保),其权力很大,是国家的总管。协助周王处理政务的最高官职是六卿,即太宰、太宗、太史、太祝、太士、太卜。太宰是朝廷的政务总管,太宗管宗庙谱系,太史管起草文告、编写史书,太祝是最大祭祀官,太卜是占筮官,太士是神职官吏。此外,周朝还设有司徒、司马、司空、司士、司寇等五官,分别掌管土地、军赋、工程、群臣爵禄、刑罚等。

商周的王、诸侯、卿大夫及其他各种官吏都是世袭的,世代掌握着统治大权,这就是所谓世卿制度。春秋时期由于诸侯间强凌弱,大并小,互相间进行无休止的兼并争霸,周王朝对诸侯逐渐失去控制的权力,贵族分封制度行不通,各诸侯国称王称霸,设官分职,各行其是,职官制度也因而发生了变化。

自秦、汉以后,官制渐趋复杂,中央和地方官制不断变化和发展,兹分叙如下:

一、中央官制的变化概况

秦灭六国,建立了我国历史上第一个统一的专制主义中央集权的国家,确定了皇帝至高无上的权力,并建立了“三公”、“九卿”一套比较严密的中央官僚机构,以协助皇帝处理国家的军政事务。西汉初期基本沿袭秦制。自武帝始,皇帝常通过内廷管理文书的尚书台亲自裁决政务,并把秦时的丞相、御史大夫、太尉逐渐改名为大司徒、大司空、大司马,亦称“三公”(又称“三司”)。原来御史大夫的属官“中丞”保留下来,专司监察,以后称为“御史台”,中国历史上专职的监察机构,从此正式建立起来。到了东汉,正式发号施令的是尚书台,三公的权力削弱,只能办理一些例行公事。东汉末,曹操为了掌握大权,自任丞相,并一度恢复御史大夫等官职。曹丕称帝后,认为东汉尚书台权力太大,便另设中书省,掌握机要,起草和发布政令,逐渐成为事实上的宰相府。尚书台自此成为执行机构,其事务日益繁忙,开始分曹治事,设侍郎、郎中等官,综理各曹工作。

晋代将汉代的侍中改为门下省,作为皇帝的侍从、顾问机构,长官为侍中。侍中地位虽不高,但因接近皇帝,故很有权势。至南北朝,凡属国家重要政令,皇帝都征求传中的意见,这样,门下省便成为参预国家大事的部门了。

隋唐时期,中书、门下、尚书三省同为国家最高的政务机构,分别负责决策、审议和执行国家政务。并把原尚书省诸曹正式定为吏、户、礼、兵、刑、工六部。各部长官称尚书。隋唐三省六部的确立,是秦汉以后封建国家中央官制制度变化的结果。其组织较完整,分工较明确。从隋唐至明、清,六部基本相沿未改。但是原来分立的三省到唐太宗以后却逐渐起了变化。由于唐太宗在即位前曾当过尚书令,故当他做皇帝后,大臣多不敢任其职,于是这个职务就不再授人,尚书省的长官就只设左、右仆射,但不久,左、右仆射成了听令执行的官员,不能参加大政。至高宗时,则用其他官员以“同中书门下平章事”或“同中书门下三品”的头衔参预朝政,执行宰相职务,中书令、侍中就不常设了。五代除沿袭唐制外,又设枢密院(管理军事机密、边防、军马等事)参预大政,长官称枢密使或知枢密院事。

宋代以中书门下省为政事堂,和枢密院分掌政务、军事,号称“二府”。其中枢密机构的官称则经多次的变革。

元代废门下尚书省,中枢大政统一于中书省,长官为中书令,往往以太子充任。中书省、枢密院、御史台分掌政、军、监察三权。此外,又在地方设行中书省为中书省的派出机构。因此,元代的中书省职权极重。

明洪武十三年,废中书省,不设丞相,由皇帝直接处理国家大政,专制一切。并仿宋代殿阁学士之制,设大学士以充皇帝顾问,办文墨。明成祖时,选派大学士入文渊阁办事,参与机务,称为“内阁”。最初内阁大学士官位并不高,权势也还少。仁宗以后,内阁专任批答文章,草拟诏令,品位渐次提高,权势随之增大,甚至超过宰相,号为“辅臣”。

清初沿明制,设立内阁。但国家大政决策机构是“议政五大臣”,内阁职权降低。到雍正年间,又另设军机处,由满汉大臣出任军机大臣。军机处设于内廷,秉承皇帝意旨处理军国要务、官员任免和重要奏疏。从此,各地章奏均由军机处直达皇帝,不再经由内阁,内阁只办例行公事。军机大臣亲近皇帝,总揽一切,是封建专制集权中央官制的最高发展。

二、地方官制的发展情况

秦划全国为三十六郡(后增至四十余郡)。每郡统辖若干县,是郡县二级制。郡置“守”,为行政长官,下置“尉”,佐守掌郡之军事,又置监御史,掌郡之监察。县分二等,大县置令,小县置“长”,为行政长官。下设“尉”,掌县之治安,又设“丞”,佐令,执掌仓储、刑狱和文书。郡县行政长官均由皇帝直接任免。

汉初沿秦制,惟改郡守为太守,郡尉为都尉,诸侯王国的官制与中央官制相仿。汉武帝时,划全国为十三州(又称部),每州设刺史一人,奉帝命巡察诸郡、国。东汉末年,为镇压农民起义,改刺史为州牧,居郡守之上,掌一州之军政大权。

魏晋南北朝时期,地方政权基本上是州、郡、县三级。州的长官或称州牧或称刺史,主一州之民政。县的长官一律改称为令。同时,有些州的刺史往往加以“使持节都督某州军事”或“假持节都督某州军事”之头衔,总揽本区军政,权势很大。

隋末改州为郡,唐又改郡为州,都是两级制。唐还在全国设置十个监察区,称为“道”,每道派高级京官一人,先后称黜陟使、按察使、采访处置使等,掌监察州、县官吏违法事件,并有权罢免或提升地方官吏。此外,隋唐还合并若干州为一军区,每区设总管(唐时改称都督),掌管该区军事;后来,唐又在边区设节度使,多带有京官和御史大夫衔,集数州以至十余州的军、民、财政和监察诸权于一人,权势极大。安史之乱后,节度使势力扩大,割据独立,雄霸一方,世称“藩镇”。

宋代鉴于唐五代藩镇之祸,为加强中央集权,削除藩镇,节度使成为空衔,并因地而置州、府、军、监,均有属县,仍然是二级制。州、县政务由中央派遣京官带原衔出任,称“知某州军州事”(“州”指民政,“军”指地方军队),“知某县事”,简称“知州”、“知县”。此外又设监察区,称为“路”。路设都转运使、提点刑狱、提举某路常平公事等官,负责一路的吏治、民刑案件及财政事务。此外,又设经略安抚使或安抚使,掌一路的地方军事,通常以本路的知州或知府充任。

元代中央与地方的划分比较复杂,县上有州,州上有道,道上有行中书省。行中书省为中央中书省派出的机构,权力很大。这样,元代的地方官制就形成省、道、州、县四级制。

明初改元代“行中书省”为“承宣布政使司”(仍称“省”),长官为布政使,掌民政和财政。此外,省一级地方官署还有提刑按察使司、都指挥使司,分掌一省之刑狱和军事,与承宣布政使司合称“三司”。其下设府或直隶州,长官为知府或知州;府之下是县或散州,长官为知县或知州。地方政权为省、府(或直隶州)、县(或散州)三级制。明代由中央派监察御史巡察各地,称“巡按”。或派京官巡抚地方,称“巡抚”,事毕即罢。明宣宗时,在关中、江南等处设巡抚,驾凌于三司之上。后来为了军事目的,在一些地方增设总督,多以部院大臣出任,往往加以兵部尚书或兵部侍郎以及都御史等名号。开设总督后,巡抚便在其属下,有些地方督、抚治所同在一城,互相水火,而只好撤销巡抚,成为有督无抚的省份。

清代的府、州、县制,与明代略同,惟在一些情况特殊的地方(主要是少数民族聚居的地区)设“厅”,厅的行政级与州相似,也有直隶厅与散厅之分。府以上的道依然保存,并成为一级行政机构,道员也成为专设的官职,俗称“道台”。省级则由总督或巡抚综理军民要政,成为固定的“封疆大吏”。布政使名义虽依然保留,但已成为总督或巡抚的属员,专管税收、民政,称为“藩台”;又设按察使,管一省之司法,称为“臬台”。巡抚辖一省,总督辖一省或二、三省。府的长官称知府,县的长官称知县,厅的长官称同知或通判。这便构成省、道、府(直隶州、直隶厅)、县(散州、散厅)的四级地方官制。

总之,自秦汉至明清,中央官制变化比较大,设官分职比较复杂。而地方官制,元以前基本上是郡(州)县二级,元以后层次较多,但郡(或府)、县二级则变化不大。地方最高政权的名称,组织,职掌等,则历代很不同,这是中央集权和地方分权矛盾的具体表现。