中国制订移民归化法时机已成熟

薛力(北京)

目前的中国已经初具大国气象,并因此而吸引了越来越多外国人到中国工作、生活。据国际移民组织的报告,2008年在华外国人已经占中国人口的大约1%。2007年数据表明,在华常住外国人口约53万,其中20万左右持有就业证。这还不包括来自港澳台的常住人口。可以预计,随着经济的继续发展,到中国居住的人将继续增加。面对日益庞大的这些人群,制订一部“移民归化法”是比较合适的选择。


先分析中国制订移民法的必要性,再推论制订这一法律的时机已经成熟。


更好地吸引各类人才


第一,一个国家的发展,有赖于对资源的获取与有效利用。资源分为自然资源与社会资源,社会资源包括组织资源(可以进一步分为政治制度、经济制度、文化传统、教育制度等等)和人力资源。发达国家的发展经历表明,人力资源是国家获得发展的关键因素,甚至比自然资源更重要,拥有高素质人才资源的国家可以克服自然资源的不足而获得快速发展。社会分工的发展使得人才的专门化程度越来越高,任何国家都难以培养出所有类型的人力资源,而且一个国家对人才资源的需求是没有止境的。因此,各国普遍重视吸引人才,发达国家通常做得比较好。


第二,中小国家或许不需要拥有所有方面的人才,它们可以通过集中优势于某些方面而获得快速发展,它们通常也只谋求某些方面在国际上扮演重要角色。但大国却不能,它需要在尽可能多的领域发挥重要作用,可由于文化、教育、经济等多重原因,又很难靠自己培养出所有人才,因此,各国尤其是大国对人才永远是饥渴的,吸引人才永远是必要的。


第三,全球人口的自由流动在可以预期的未来仍难以实现,但人才的流动已经是正常的国际现象,而且对于大国来说,通常是进出大致平衡,或进大于出。而要吸引人才,一个国家必须成为人才安居乐业的地方,即,在生活环境、才能发挥、财富创造、尊严维护等一个或几个方面对人才构成吸引力。实现这些需要许多条件,但核心通常是一部移民法,因为法律通常是稳定、可预期的。


第四,国际声望对于国家来说是很重要的,尤其是对大国。在古代,“万邦来朝”是王朝兴盛的标志,而在当代,“万民涌来”则是一个国家成功的重要标志。大国不但需要人才,也要展示在保障普遍人权上的义务。吸引人才固然能提升一个国家的国际声望,对弱势群体、受到不公平对待的人群的接纳同样能够提升国家声望,而且这也是大国应尽的道义责任。但这种责任应该通过法律来体现。


因此,主要发达国家都很重视通过制订法律来吸引人才,也包括引进某些方面的普通劳动力,还规定了与家庭团聚、弱势群体接收相关的条款。美国自不必说,英国法国德国西班牙也制订了相应的移民法律,并不时进行修订。美国每年的移民配额(包括临时工人配额)在100万以上,加拿大、澳洲与纽西兰每年的移民配额达到本国人口的1%左右,欧洲国家通常不指定年度移民配额,但符合条件者均可以申请定居与入籍,如英国1997年以来吸收了110万移民。


不定期的特赦是这些国家通行的补充手段。发达国家中,日本属于对外来移民控制比较严厉的国家,并因此招致了不少批评。但日本的这一政策也在调整,近30年来,日本已经给予数十万外国人以定居资格,其中获得日本国籍或定居权的中国人超过了10万。

当前的法规很不健全

为什么说现在已经到了制订《移民归化法》的时候了呢?


其一,中国管理外国人的相关法律,主要是1985年公布的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》、1994年7月修订的《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》和2004年颁布实施的《外国人在中国永久居留审批管理办法》。由于获得永久定居证的门槛太高(投资50万美元以上,或担任副总经理以上职务,或具有副教授以上职称,或与中国公民结婚5年以上并具有10年以上存款数额的可支配财产),而且审批管理工作不够规范与具体,从1985年以来仅仅3000多人被批准在中国定居,还不到在华常住外国人的1%。


媒体前几年热炒的“中国绿卡”,其实仅仅具有象征意义(外国人获得中国“绿卡”常常成为新闻,可见其稀罕性),与大多数有意获得中国定居权的人并没有关系。这显然是不正常的。


其二,中国在吸引海外人才上下了不少功夫,但主要面对的是海外华人,对于吸引与争取已经在境内、有心在中国长期发展的非华人却做得远远不够,只是特例地允许若干人定居。且不说这些人有许多中国需要的人才,单单是许多中国人的外籍配偶,给予他们中国定居权与入籍选择权应该是符合国际惯例的常态,而不应该是一种需要严格控制的状态。“中国人口密度太高不能吸收外来移民”的理由经不起推敲,日本的人口密度比中国要高许多,移民制度也比较严厉,依然批准了数十万外国人定居。


其三,移民归化法不仅规定人口移入的标准和条件,也确定人口移出的条件和限制。中国现行的几部相关法律仅仅限制某些人口的移出,但却没有鼓励某些可以在国外获得更好的比较收益的人口(如农民、管子工、泥水工、护士等)的移出,也没有就中国需要的人口的定居与入籍、移入人口配额等做出规定。作为崛起中的、负责任的大国,中国应该把这些比较粗糙的法律进一步规范化为《移民归化法》,使得对外国人的定居、入籍、再移出等事务的管理更为系统、更有操作性、更加人性化。这可以视作提高中国软硬实力的一个有效手段。


其四,中国境内已经有几十万的非法移民,他们主要来自朝鲜越南缅甸等周边国家,但在北京、广州等非洲移民问题已经越来越突出。这些人口的数量还会继续增加,但中国现在缺乏相应的法律来甄别处理。这损害了中国作为有全球影响的地区大国的国家声誉。这些人中的一部分已经在中国生儿育女,根据一般的移民准则,应该通过一定的程序享有入籍的权利。而对于不符合定居、入籍条件的人员的处置(如遣返),也没法参照国际通行的移民法律条款进行。


总之,制订并执行移民法是一个国家法律成熟的标志之一,中国制订“移民归化法”的时机已经到来。


·作者任职于中国社科院

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