为什么说权力制衡比权力监督更重要

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导读:在我们的社会中,“监督”一词是用得最多的。哪里出了问题,总是“监督有问题”;哪个官员腐败,也总是“监督没有到位”等等。而反腐败、法制建设也往往被归结为“加强和完善监督制度”。但是,细想一下就会发现,中国的监督制度其实是世界上最多的。从行政机关受到的监督来说,有监察监督、纪委监督、法律监督、人大监督、舆论监督等等,已经形成了一个庞大的监督体系。但为什么这样严密的监督制度,仍然不能有效防止权力的滥用和腐败呢?其原因就在于权力的监督不等于权力的制衡,权力制衡的反腐败作用也是权力监督所无法替代的。 权
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在我们的社会中,“监督”一词是用得最多的。哪里出了问题,总是“监督有问题”;哪个官员腐败,也总是“监督没有到位”等等。而反腐败、法制建设也往往被归结为“加强和完善监督制度”。但是,细想一下就会发现,中国的监督制度其实是世界上最多的。从行政机关受到的监督来说,有监察监督、纪委监督、法律监督、人大监督、舆论监督等等,已经形成了一个庞大的监督体系。但为什么这样严密的监督制度,仍然不能有效防止权力的滥用和腐败呢?其原因就在于权力的监督不等于权力的制衡,权力制衡的反腐败作用也是权力监督所无法替代的。


权力制衡的政治体制是近代资产阶级革命的产物。虽然古代西方就存在过权力制衡的政体,如古希腊古罗马就有过权力制衡。斯巴达政体中,由于各个政体要素的混合,每一种个别权力都受到另一种个别权力的防范,使它免于受到另一种权力的侵犯。但是,在当时,权力制衡的政治结构只是偶然产生、不具有普遍性的个案。权力制衡在近代成为一种民主政治的法治原则,应当归功于启蒙思想家的努力。孟德斯鸠及其他思想家将权力制衡的基本理论归结为两个基本思想:不受约束的权力必然腐败,绝对的权力导致绝对的腐败;道德约束不了权力,权力只有用权力来约束。近代以来西方法治的发展,在严格意义上就是这两个基本思想的外化。严格意义上,近现代法治史,就是一部权力约束和制衡史。而全部近现代法治史都证明了一个基本事实:不受约束的权力必然腐败,权力只有用权力来约束。


权力监督,在中国古已有之。西周就有过所谓做诗、诵诗的舆论监督,当时还创造了“三监”制度,并成为以后秦汉时的监察御史和刺史制度的渊源。此后中国各朝代都建有权力监督制度,西汉中期开始建立多重监察制度。如御史的监察、丞相司直的监察、司隶校尉的监察等。西汉还发明了中国最早的举报箱。唐、宋、元、明、清的监督制度都有不同程度发展。忽必烈曾说:“中书省是我的左手,枢密院是我的右手,御史台是我用来医治左右手的。”这些制度虽有一时一地之效,但并不能对贪官保持持久的威慑力,因此,腐败是封建专制的伴生物。


近代法治产生后,以权力制衡为核心的法治原则替代权力监督,成为民主政治最主要的制度保障,从而使权力监督和权力制衡有了明显的区别。在封建专制社会,权力监督是主要的甚至是惟一的权力约束。而在民主政治中,权力约束最主要的形式是权力制衡,权力监督只是一种从属性的权力约束。从逻辑上说,权力监督中的权力,是一种外在的权力,从功能上说,它最多只能起到事后的作用。同时,由于监督权本身也是一种权力,它也必须受到监督。于是就会产生一种监督权由谁来监督的问题。这种监督无限累加的怪圈,是传统监督制度永远不能从根本上克服腐败的根源。而权力制衡中的权力则不同,它是一种内在的权力。在权力制衡中,每一个权力行使者都具有权力的行使者和权力的制约者的双重身份。权力的行使者不仅受到其他权力的约束,而且也同时约束着其他权力。这种约束中行使权力,而行使中又约束权力的机制,跳出了传统监督中“监督权由谁来监督”的无限累加怪圈。


在中国法治建设中,“绝对权力必然导致腐败”已深入人心,但人们对权力监督与权力制衡关系的认识还远远不够。我们应该明确权力监督的法治地位,但同时,我们不能将权力监督作为建设社会主义法治国家的惟一权力约束形式,不能用权力监督替代权力制衡。都说中国的反腐败任重道远,其实,如果真正将权力制衡原则运用到法治建设中去,就可能从根本上预防和杜绝腐败。道理很简单,在权力制衡中,“破坏和滥用准则是有限制的,因为法律的执行人最终发现自己也不能摆脱法律的判决”。


蒋德海



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