用法律约束地方政府的权力

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导读:最近对28个省市居民的随机抽样调查显示,在中央政府、地方政府、法官和警察、社区组织、行业协会、消费者协会、信访机构、宗教组织等8种社会基本权力选项中,民众对中央政府的信任程度依然最高,很信任(网络报)。在对中央政府“很信任”的背景下,民众对于地方政府的信任度出现了危急,被概括为“不信任”。公众表达“最信任中央权力”,是期待中央能通过强化法治赋予公众更多的权力,使民权能约束地方权力。公众最信任中央政府,首先表明这几年中央权力在增进公众福利、强化改革公平、整顿吏治腐败上树立了很高的权威:调控房价虽然屡次遭遇折扣
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最近对28个省市居民的随机抽样调查显示,在中央政府、地方政府、法官和警察、社区组织、行业协会、消费者协会、信访机构、宗教组织等8种社会基本权力选项中,民众对中央政府的信任程度依然最高,很信任(网络报)。在对中央政府“很信任”的背景下,民众对于地方政府的信任度出现了危急,被概括为“不信任”。公众表达“最信任中央权力”,是期待中央能通过强化法治赋予公众更多的权力,使民权能约束地方权力。公众最信任中央政府,首先表明这几年中央权力在增进公众福利、强化改革公平、整顿吏治腐败上树立了很高的权威:调控房价虽然屡次遭遇折扣,但表达了一种姿态;环境保护虽然难见起色,但环保风暴一直在刮;腐败问题虽未根治,但中央也办了一批“大老虎”;减免农业税、义务教育免费等也给了弱势群体许多实实在在的福利。这种信任,首先是对中央权力积极作为的一种肯定。

为何民众对地方政府不信任?究其原因,是多方面的。但有一个情况应该注意,那就是社会信任缺席的背后,往往是社会存在严峻的不公,多数人的权利不平等。此种情况的出现当然也是由各种因素造成的,但主要是由政府的滥权以及在权力支撑下的资本不受节制造成的。政府本应给社会和公众一视同仁地提供公共产品服务,然而,现实中政府尤其是基层政府的权力运用很少受到监督和制约,从而使政府及其官员在行政运作中违反程序公正,进行权力寻租、暗箱操作、贪赃枉法、贪污腐化等现象比比皆是,导致社会对政府的信任度下降。地方政府尤其是基层政府及其官员之所以被民众普遍不信任,很大程度上与这些年来地方政府的所作所为表现出赤裸裸的以逐利为目的的公司化倾向高度相关。

中央政府制定的政策无论多好,都必须要依靠地方政府来执行和落实,否则便没有生命力。毕竟对于民众来说,“有困难找中央政府”是一件不得已而为之的事。如今,民众“舍近求远”、“望梅止渴”的“信任选择”,传达出了什么信号呢?地方政府应该反思自身为什么比中央政府接近民众却得不到更多的甚至同等的民心。因为政府的一系列决策随意性、行政干预盲目性、行政审批缺乏规范性、市场监管有失公平性等行为,造成公众的不信任或信任程度逐年在降低,而表现出来的冷漠、怀疑,甚至是对立等态度;对社会发展的未来缺乏前瞻性的稳定期待,对于政府权威的社会治理能力缺乏足够的信心或持观望态度,信任感不足。这常常是因为一些地方政府的不作为、乱作为,如征地、拆迁、移民及补偿不合理,环境污染影响居民生活,贪污腐败、侵占国家集体资产,下岗失业没得到妥善安置,司法不公、执法粗暴,政府有关部门乱收费,官煤勾结、矿难频发等等。

特别是最近一段时间,舆论对29岁的市长周森锋的密切关注,已经超出对一名年轻市长的好奇和猜测,典型地表现出公众对现行官员选拔制度的高度不信任,从而也是对地方政府的不信任。凸显了中国社会的信任难题。湖北石首本来是一起简单的“刑事或自杀案件”,由于处置不挡,经过两天的“发酵”后,造成一连串的多米诺骨牌效应,最终引发成一场警民街头对峙,引起一场数万人聚集的事件,说明了我们的政府很多工作没有做到位。有的地方政府官员借出国考察之名,行出国旅游之实,这在不少地方已是公开的秘密。官员在当地呆腻了,国内好多地方也都已游过玩过了,想出国去走一走,于是立一个所谓的考察名目,打个报告,找一家旅行社,就可以到国外游山玩水了。在一些地方,官员出国考察甚至成为一种福利,只要是一定级别的官都有机会轮流出国享受一番。出国考察之风愈演愈烈。官员拿着公款“出国考察”,不是真正为群众利益服务,而是自个享乐快活,诸如此类现象显然会让民众降低对官员进而连带政府的信任度,这种有令不行,有禁不止的现象,并非仅仅只存在于官员出国考察之中,在很多领域都有不同程度的存在,比如公款吃喝、公车私用、兴建豪华办公楼等。这些乱象表明不少地方政府自我管理失效。

地方政府造成信用危机有很多方面,如一些地方政府不恰当地介入经济活动,自己给自己担保,既当裁判员又当运动员,既制定规则又执行规则,凭借政府权威和强制力任意妄为;政府项目批了,但资金迟迟不到位,不按合同约定投人,而是“钓”银行或者外来投资者的钱;一些政府招商引资时热情周到,开出许多优惠条件,但等投资资金到位后,却不兑现承诺甚至搞吃、食、拿、要、卡等不光彩行为;政府政策没有连续性,说变就变,一个普遍性的问题就是“新官不理旧事”。今天张三当政搞张三的。明天李四当政又搞自己的一套。老百姓戏称:看看政府门前的牡丹变月季,就知道领导人换了,一届政府一朝政策,常常是重打锣鼓再开张,影响政府的形象,对整个社会信用的负面影响极大。

改革开放以来,中国的现代化,是地方政府导向的现代化,在社会资源缺位的情况下,地方政府成为拉动现代化的最大动力,对此无需讳言。然而,以追求经济增长特别是财政收入为最高动力的政府逐利化或公司化,虽然在某些时候能够带来社会财富的大幅增加,也能够提高社会成员的福利水平,但在社会治理方面,它更多带来的是灾难。这已从最近几年越来越严重的官员腐败和频繁出现的群体性事件得到证明。例如政府变成公司,与一般市场上的公司不同,如果说后者还要受到市场中一系列的合约和规则所制约和支配的话,政府公司则没有这些限制。因为政府是市场规则和合约的制定者和执行者,因而政府拥有一般市场公司根本不具有的强制权力,从而势必出现下述现象:假如政府和民众的利益具有暂时一致性,政府公司化或能给民众带来福利的改善;但假如政府跟民众的利益不一致,那么,政府公司化的结果首先是要保证政府这个公司利益的最大化,与“公司”利益无关的东西都会统统靠边站,甚至被清除。这时候的政府,就不再是为百姓服务的政府,虽然他还打着为人民服务的旗号。而在多数情况下,政府呈现给社会的是后者,因为政府是由不同的官员构成的,官员的利益不完全等同于政府的利益,因而在政府公司化的倾向中,官员可以更好把自己的利益置换成政府的利益。所以,我们常常看到,在一些地方政府的招商引资中,明明有些项目会产生严重的环境污染,损害公众健康,但只因它会带来税收,甚至仅仅只是为了完成招商引资的任务,也被地方引进来。

在向现代化迈进的进程中,少数公共权力执掌者的腐败日趋严重,腐败数额越来越多,腐败官员的级别越来越高。公共政治领域的寻租行为和腐败行为,不仅将削弱行政体系,使之软弱无能,最终不能适应现代化的需要,更重要的是能够引发公众对政府成员的极大不满。政府成员作为公共权力的委托代理人,他们是政府权威整体形象的代表,他的决策、行为方式等在某种程度上代表的不是他个人,而是这一群体在执政过程中留在公众心中的认同,他们的公信力缺失就会造成政府权威的公信力缺失。再加上现行的官员选拔体制,自上而下选拔、委任官员的权力资源配置方式,客观上形成了官员只需对上负责的局面,使得一些官员为取悦上级官员不惜欺上瞒下,从而妨碍了政府官员同公众建立持久稳定的信用关系,这样严重助长了地方官员行为短期化的机会主义倾向,进而导致地方政府信用缺失。

要想改变这种状态,那就必须约束地方政府的权力,彻底扭转逐利性、公司化的政府行为,重建被政府和市场摧毁的社会共同体。加强官员与民众的沟通、协调能力,提高他们妥善处理突发群体事件的本领。民众对政府的信任越来越取决于政府提供的服务对于他们的需求的满足度和满意度。虽然我们早已提出了“科学发展观”,但一直到现在,都没有将之内化为一套地方政府和官员自觉遵守的制度、规则和机制。特别对基层政府而言,因为其直接面对底层百姓,如果其权力基础仅仅来自于上面的授权,而不从其为民众提供的社会服务中获得合法性,将是非常危险的。所以,还必须发展基层民主。通过基层民主,使基层政府的运转被置于民众监督和问责之下,才能真正克服基层政府的公司化倾向,将其运行机制转变为以公共服务为核心。

各级政府在搞好经济调控、加强市场监管的同时,更应该注重履行社会管理和公共服务职能,实现由管制政府向服务政府的转变,实现由官本位、政府本位向民本位、社会本位的转变。政府应该进一步把不该管的事交给企业、社会组织和中介机构,变过去的全能政府为有限政府,对市场失灵的领域进行有限管理,只有政府讲诚信、讲信用才能营造一个公平公正的社会环境,协调好各种社会关系,解决好各种社会矛盾。从而使政府更容易信守承诺,取信于民。同时,政府在处理经济活动中的利益冲突时应该采取公正、公平、公开的原则,兼顾向弱势群体倾斜,政府只有真正成为了一个合格的裁判员,政府信用度才能得到各个社会阶层的认可。

现在重建社会信任的问题,尖锐而迫切地摆在我们的面前。党中央看到了这个问题,胡锦涛总书记多次强调的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”,正是为了解决这个问题。我们要与老百姓保持鱼水关系,而不能是油水关系,更不能是水火关系。只有约束地方政府的权力,才能推进基层民主建设,依法行政,提高政府官员行政道德,建立透明政府。要明确政府是受公众委托,是来自于人民的信任与委托,从而形成“守信光荣,失信可耻”的道德氛围。政府的管理手段应该依靠法律,用严格的法律来约束地方政府及其人员,使其依法管理,依法办事。实施政务公开,让权力在阳光下运作,才能保证官员做到廉洁自律,从而在民众中树立起良好的信用。要建立政府失信惩罚制度,确保权力正确行使。权力导致腐败,地方政府行政权必须受到群众的监督和制约,用法律的形式把群众对政府的监督固定下来,切实保证人民依法行使民主监督的权利,通过民主监督来规范和约束权力。通过有效的制度惩罚机制对政府失信行为人进行制裁,施重典,使失信者清楚地认识到其将要付出的代价以抵付他所得到的实际利益和好处,也是防范地方政府失信于民,重构地方政府信用的有效途径。

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