1941年12月9日,国民政府发布文告,正式向日、德、意宣战。1937年7月,日本发动全面侵华战争,中国展开了全面性抗战,中日之间已完全处于战争状态,但国民政府仅发表了《自卫抗战声明书》,未正式对日宣战。太平洋战争爆发后,美国政府对日宣战,于是国民政府也正式发布《中国政府对日宣战文告》,明确宣布:“正式对日宣战,昭告中外。所有一切条约、协定、合同,所有涉及中日间之关系者,一律作废。”自德、意、日在1940年9月签订三国同盟条约后,国民政府虽也宣布与德、意两国断绝外交关系,但却并未对德、意宣战。是日,国民政府在正式对日宣战的同时,也发表了对德、意宣战的文告,明确宣布:“中国对德意志、意大利两国处于战争状态。所有一切条约、协定、合同,有涉及中、德或中、意间之关系者,一律作废。”至此,中国与英、美、加、荷、澳、新(西兰)、法等国的联合阵线形成。


当时国民党上层之所以选择“战而不宣”,或不明确宣布与日本绝交,主要是出于以下考虑:

第一,第一次世界大战以后,国际法由限制战争逐渐发展到禁止战争。但因国际纷争具体情况复杂,有些国家就把禁止战争解释为禁止“宣战”。比如1933年7月,苏联与阿富汗、爱沙尼亚、拉脱维亚、波斯、波兰、罗马尼亚、土耳其、捷克斯洛伐克南斯拉夫、立陶宛等国分别签定的“关于侵略定义的公约”就把首先“向他国宣战”规定为侵略。中国本来是受日本侵略的国家,如果首先“宣战”,会不会被一些国家视为“侵略国”,这恐怕是当时国民党最高决策层担心的,因为整个讨论连“宣战”一词也尽量回避,而只使用“绝交”。

第二,他们担心一旦进入法律上的战争状态,日本将利用交战国权利,对中国沿海进行封锁,对来往中国的船只进行临检,从而断绝外国对中国武器弹药及军需器材的供应。参谋本部第二厅厅长徐祖贻在1937年7月17日召开的统帅部会议上就曾报告说:“如绝交后,双方即具有交战国资格,现日本海军绝对优势,日本即可以交战国地位通告各国,禁止一切军需品及军需原料输入中国,其范围甚广。现我国一切军用品,能否自给自足,大有问题。”国民政府军委会就宣战问题向政府所提出的意见也认为,日本一经宣战,即可依照国际公法行使封锁海港权和海上临检权,尤其是海上临检,将会使“我方自海外购买之一切军需品,无法运入缅甸和越南”,所以应赶在日本对华宣战之前,尽量购买物品,运存缅甸和越南,以便转运国内。其实,上海战事爆发以后,日本就企图行使交战权利,封锁海岸并对来往船只进行临检。1937年9月20日,英、法均就日本封锁海岸线的通知给予答复,英国答复说,凡有英舰护送之商轮,驶入被封锁海面,日方不得加以干涉。其无英舰护送者,日方可向之询明,是否确系英船,如系英船,则无论是否载运军火,日方均不得干涉。法国答复说,法国航运利益,不受任何干涉。惟鉴于目前情形,可将驶往中国海岸之商轮,通知本国驻远东海军司令,转告日舰司令。但这种通知并非承认日方对未通知之法国商轮有干涉之权。

第三,他们担心一旦进入法律上的战争状态,美国将不得不对中日两国施行“中立法”,而根据当时的中立法,日本尚有许多空子可钻,中国却明显受制。“维希达号”事件便是一个预兆。当日本把战事扩大到上海以后,作为实施中立法的前奏,美国总统于9月14日宣布,禁止美国政府船只运载军火前往中日两国。而恰巧此时美国政府船只“维希达号”正装载着中国订购的军火在航行途中,按照一般的法理,新的法令只对此后的行为产生约束力,“维希达号”在总统颁布禁令之前开始的行为并不受约束。但“维希达号”却于中途返回,在美国海岸卸下了准备运往中国的物资。表面上看,美国所采取的措施是同时针对中日两国,并无丝毫偏袒。但美国此项禁令只针对政府船只而发,商轮并不在禁止之列。且不说中日战争的是非,单就中日两国的海防及航运现状,以商轮运载军械赴日,远比赴华便利、安全,美国此举名义上“中立”,实际上却在帮助日本。

第四,他们担心一旦进入法律上的战争状态,中日之间的局部战争就会立即变成全面战争,日本就会凭借其强大的海军向我国的重要港口及长江腹地进攻。战争初期,日本一直对外宣布:卢沟桥事变是偶发事件,地方性事件,要求就地交涉解决。国民党最高决策层虽预感到大战即将来临,但贪图侥幸,以便推迟中日全面战争的想法仍很有市场。与日本长期准备相反,国民党自九一八事变时就确定“攘外必先安内”和“依靠国联”的外交方针,面对日本的步步进逼和国联的软弱,国民党当局仍痴心不改,国联虽不足依靠,但“攘外必先安内”方针却毫不动摇。于是有使馆升格及何梅协定、土秦协定的成立,有华北特殊化的出现。难怪在1937年7月16日召开的统帅部会?肯定,国民党最高决策层抗战初期之所以没有对日宣战,一个重要的原因是深感自身力量有限,加之准备不足,故希望尽量限制战争规模或推迟全面战争的爆发。

第五,他们担心一旦进入法律上的战争状态,日本仍可利用英法租界及公共租界安置其侨民和居留民,而我国却无此便利。根据前引中国参谋本部第二厅厅长徐祖贻的报告,他们认为:“绝交后,日本居留民及日租界之日人,仍可迁入英、法等国租界居住,依然可以作造谣、扰乱、谍报等工作,英、法租界必加以保护,我无法驱逐及拘捕之,但我国在日本之侨民则无法保护,将被驱逐,甚至拘捕,而我亦无如许船只装载侨民归国。”这种担心虽显得过分畏首畏尾,但也不能说没有道理。