南风窗:用新思维找回失去的南海

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导读: 2009年04月16日11:40 南风窗   鞠海龙   最近,中国最大一艘渔政船开赴南海执行渔政管理任务,并宣示中国对南海诸岛的主权,引起了国人对于南海主权问题的广泛关注。   尽管影响南海问题的因素趋向复杂,但南海问题本身并不复杂。概括地讲,它就是由东南亚一些国家对中国南海U形断续疆界线内的海上领土主权提出异议,擅自占据部分岛礁并开发海洋资源而引起的相关国家之间的主权争议问题。由于涉及多个双边关系,兼有区域外势力的介入,南海问题才成为亚太地区的热点问题。   争端缘起与冰冷的现实

2009年04月16日11:40 南风窗

鞠海龙

最近,中国最大一艘渔政船开赴南海执行渔政管理任务,并宣示中国对南海诸岛的主权,引起了国人对于南海主权问题的广泛关注。


尽管影响南海问题的因素趋向复杂,但南海问题本身并不复杂。概括地讲,它就是由东南亚一些国家对中国南海U形断续疆界线内的海上领土主权提出异议,擅自占据部分岛礁并开发海洋资源而引起的相关国家之间的主权争议问题。由于涉及多个双边关系,兼有区域外势力的介入,南海问题才成为亚太地区的热点问题。


争端缘起与冰冷的现实


南海争端的源头最早可以上溯到20世纪30年代。其时,地缘政治理论的陆权论和海权论已经在西方兴起。按照地缘政治理论,位于东亚诸国之间的南海诸岛及其周边水域具有极高的战略价值。当时法国驻中圻钦使弗洛和航海委员会副主席伯金都曾指出,一旦一个强大的敌国占领这一地区,印度支那将处于严重的军事威胁之中。要想长期统治印度支那,就必须关注西沙和南沙。


为了稳固殖民统治,1932年6月5日,法属印度支那的殖民政府在西沙设立行政代理署,隶属越南承天省。19 33年4月7日至13日,法国占领了南沙群岛7座岛礁。7月19日,法国发布占领告示。1933年7月25日,法国在其公报中宣布占领南海九岛。在这一过程中,中国政府不断地进行外交驳复,并于1935年颁布对南海诸岛的命名,宣示主权。法属印度支那殖民政府觊觎西沙和南沙的行动第一次开启了南海争端的潘多拉之盒。


二战期间,日本占领南海诸岛。以中法争议为主要内容的南海争端画上了休止符。二战结束后,1946年底,“中华民国”政府派军接收了二战期间被日本占领的南沙群岛和西沙群岛。然而,由于西沙和南沙岛礁为数众多且分布范围极广,而蒋介石又急于发动内战,当时代表中国的中华民国政府并没有为全部岛礁设立主权碑,也没有派兵驻守所有岛屿。中国内战留下的历史遗憾为1947年法国人重返永乐群岛,以及1956年菲律宾人“发现”南沙群岛留下了空档。


如果说发生发展于20世纪50年代前的南海争端主要集中于中法、中菲之间,而法国占领西沙、南沙,菲律宾意欲夺取南沙主要是为了地缘战略安全的话,那么,20世纪70年代南海争端风云再起就不仅是地缘政治那么简单了。


1968年,联合国暨远东经济委员会“亚洲外岛海域矿产资源联合勘探协调委员会”对南海海域、南沙群岛东部和南部海域油气资源勘察报告公布后,南海地区重新受到世界各国,尤其是东南亚国家的高度关注。与此同时,由20世纪60 、70年代新国际海洋法争论而引起的沿海国家扩张海疆,争夺海洋权益的风潮也波及南海地区。


1975年与1977年越南西贡政府和越南社会主义共和国先后提出了对南沙和西沙群岛的主权要求。1978年 6月11日,菲律宾颁布第1596号和1599号总统令,将南沙群岛的大部分宣布为“卡拉延群岛”,对群岛和附近64 976平方海里的海域提出主权和管辖权主张,并宣布建立200海里专属经济区。1968年马来西亚将南沙群岛范围内8 万平方公里的海域划为矿区,出租给美国沙捞越壳牌公司进行非法钻探,1979年将南乐暗沙等12个岛礁划入版图。19 69年10月27日印度尼西亚与马来西亚订立划分大陆架协定,该协定的丙段海洋边界侵占了我国部分南海海域。1980 年印尼单方面宣布建立200海里专属经济区,进一步侵犯了我国南海主权。1984年,文莱建国当年便宣布实行200海里专属经济区制度,对我国南通礁和附近3000平方公里海域提出主权和管辖权要求。


虽然20世纪30~70年代南海争端由中法、中越争端,继而中菲、中马争端,直至中文争端,中国一直是争端的焦点,但是,由于越南、菲律宾等南海海权声索国缺乏有效的历史和国际法依据,世界绝大多数国家都没有否认过中国对南海不可辩驳的主权。1979年1月美国同菲律宾马科斯政府重新签订《美菲共同防御条约》时也没有支持菲律宾对南沙的领土要求。


20世纪70年代国际社会对中国南海领土主权的支持在相当一段时期内避免了南海问题的复杂化。然而,冷战结束后,美日等国亚太政策的调整使南海问题的国际环境发生了重大变化。1990年前后,美国和日本先后抛出了“中国威胁论 ”,这与非法窃取南海主权而底气不足的某些国家一拍即合。区域外势力的干预和区域内有关国家巩固既得利益的政策相互策应,南海争端失去了通过双边谈判即可解决问题的客观环境。美国的亚太战略和东亚地区安全形势的卷入把南海问题推向复杂化和国际化。


通过与域外大国开展军事合作抵御中国压力的同时,越、菲等国还极力拉拢西方大国的国际石油公司参与南海油气开发,以扩张“大国平衡战略”的效能。据不完全统计,目前,来自美、意、俄等国,在南海拥有石油承租权并进行油气勘探、开采活动的国际石油公司已达200多家,这些国际石油公司在南海地区勘探、开发了数百口油井。其中,仅位于我南沙海域而被马、菲等国开采的油气井就有上百处之多,每年开采石油超过5000多万吨。南海主权争议各国与区域外国家大规模合作开发石油的状况与各方就争议区域油气开发合作谈判一直没有实质性进展的现状呈现出鲜明对比。


凭借美国的支持,菲律宾等国获得了军事安全的自信;通过把数百家西方大国石油公司拉下水,越南、马来西亚等国获得了巩固既得经济利益的保障。军事安全的自信和经济利益的保障膨胀了菲律宾、越南等国的自我感觉。当这种膨胀的自我感觉在中国和平解决南海问题的倡议声中转化成对中国维护南海主权的意志和能力的蔑视时,中国和平解决南海问题的梦想很可能将被冰冷的现实唤醒。


被强占与被损害的


与中国拥有对南海诸岛及周边海域主权坚不可破的依据链截然相反,越南主要希望通过一些明显与历史不符的所谓史料、大陆架原则,以及所谓对法国殖民政府侵略我南海诸岛主权的继承权获得南海诸岛的主权。


菲律宾主要是想凭借地理上的邻近、菲律宾人1956年的所谓“发现”、谎称南海岛礁为“无主荒地”、辩称所占岛礁不属于南沙群岛等理由和手段证明自己拥有主权。马来西亚和文莱则主要依据国际海洋法的大陆架原则和划定专属经济区的规则证明自己拥有南海个别岛屿或部分南海海洋权益。


南海争端集中爆发之际,正值中国“文革”即将结束,改革开放即将启动之时。为了改善冷战后期相对严峻的周边环境,邓小平提出了“搁置争议、共同开发”、和平解决南海问题的思路。邓小平指出,解决南沙的办法不外两个,“一个办法是我们用武力统统把这些岛收回来;一个办法是把主权问题搁置起来,共同开发。”中国是世界和平发展的主要力量,中国要用和平的方法解决问题。


然而,这一本着和平互惠原则提出的争议解决途径一直以来都没有得到相关方面的积极回应,除了《南海各方行为宣言》这一务虚性的原则声明,以及中菲越三国《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》这一没有后续成就的短暂合作协议之外,中国和平解决南海问题倡议一直被束之高阁。相反,为了弥补占有南海诸岛合法证据的不足,菲律宾、马来西亚、越南等国一直致力于强化军事存在和非法开发附近海域资源等行为。


中菲建交之前,菲律宾曾在1970~1971年间先后派兵占据我马欢岛、南钥岛、费信岛、中叶岛、西月岛等岛。1972年菲律宾将这些岛礁归入巴拉望省管辖,并开始用户籍移民、设置投票所、派兵驻守等手段进一步强化其“合法性 ”。与此同时,菲律宾与西方石油公司签订的油气开采协议所规划的勘探区域已侵入我南海主权海域。


1975年,中菲关系开始正常化。但是,这并没有使菲律宾停止其侵犯行为。1978年,菲律宾进占我双黄沙洲。其后,又陆续侵占我3个岛礁。与继续侵占岛礁的行动相配合,菲律宾于1976年开始与西方石油公司开发我南沙石油资源。这种非法勘探和钻井行为从礼乐滩延至忠孝滩,继而又进入伊庆群礁和郑和群礁。菲律宾的盗采活动到21世纪初已达到高潮。据美国能源信息署的数据,菲律宾在南海的石油开采量已达每年350万桶,天然气10亿立方英尺。巨大的既得利益不仅使菲律宾难以割舍,而且为了获取更多利益它还提出了将大陆架由200海里延伸至350海里的构想。2009年,得陇望蜀的菲律宾又试图通过《菲律宾群岛领海基线确定案》将上世纪70、80年代非法占领的8个岛礁和黄岩岛及周边水域划归己有。


与菲律宾的做法类似,越南自1984年正式派军驻守所占南沙8岛之后,便不断强化其军事存在。它不但在所占岛屿修建了简易机场,而且还在1986年将所占诸岛划归庆合省管辖。其后,越南更派兵驻守了所占南沙全部27个小岛。驻军总人数超过2000人,成为南海争议岛屿驻军最多的国家。


越南对南海资源的掠夺同样始于20世纪70年代。1978~1994年,越南先后与日本、苏联、马来西亚、美国、澳大利亚、俄罗斯、法国、英国、挪威、阿根廷、意大利、印度等国数十个石油公司签订石油勘探和开发合同。这些合同划定的石油招标区多达120多处,几乎覆盖了我南沙和西沙全部海域。1986年越南非法开采油井首次出油后,其原有产量逐年飙升。到20世纪末,其原油产量已近1500万吨,创汇近20亿美元。进入21世纪,越南更是将南海油气资源、渔业资源视为自己经济发展的根本。为此,越南越来越不顾中国的合法权益和多年来积极发展对越关系的努力,继续扩大南海资源的开发规模。


1983年,马来西亚借“五国联防”军事演习之机派兵占领了我弹丸礁,1989年又派兵占领了光星仔礁和南海礁。虽然马来西亚对我南海领土的侵犯晚于其他国家,但是,它对我南海油气资源的掠夺却不仅早于其他国家,而且规模也大于其他国家。截至21世纪初,马来西亚已在南海打出90多口油气井,年石油产量超过3000万吨,天然气产量近50亿立方英尺。


纵观菲律宾、越南、马来西亚等国不断强化所占岛屿主权,疯狂盗采南海油气资源的一贯行为,这些国家没有一个表现出愿意与其它争议国搁置已占海岛主权争议或分享海域油气资源的意愿。这种强烈执著于既得利益的政策惯性和“争议搁置、我先开发”的行为表明,通过外交、谈判等传统手段实现和平解决南海问题目标的客观环境还不成熟。


新视野与新思维


当传统途径被阻断的时候,人们往往会走回头路。中国长期坚持“搁置争议、共同开发”的政策却得到了其他争议国家“争议搁置、抢先开发”的结果。在中国“搁置争议”的过程中,非法侵占我海上领土主权的国家不仅在争议地区不断增强军事和经济存在,而且还将大肆开发争议区域海洋资源定为国策。越、菲等海权声索国应对争端政策的顽固性在相当大的程度上增加了南海争端矛盾的尖锐性。


面对内含“分而治之”手段的美国亚太政策,面对借助外来势力巩固既得利益且毫无放手之意的矛盾对立面,在“搁置争议、共同开发”政策历经30多年没有取得实质性成效的今天,中国如何面对被长期侵占的领土主权,如何面对每天不断损失的海洋资源,已经成为关系和平发展战略长久持续下去的重要问题。


在越菲等国不停止掠夺中国南海海洋资源,而“共同开发”又遥遥无期的状态下,“搁置争议”的结果就是任凭资源被长期盗取。当我们把和平解决问题的视角仅锁定在“共同开发”一条道路上的时候,当这条道路越来越走不通的时候,当我们的“善意”最终绝望和愤懑长期郁积的时候,如果没有另一条和平解决问题的道路可以被我们认识和接受的时候,谁能保证多年来东亚人民苦心经营的和平家园不会被一时的冲动彻底摧毁?


在2008~2009年前后,越南、菲律宾等国频繁在南海采取行动的时候,一些有爱国热情的年轻人提出必须以军事行动宣示南海主权,甚至解决南海问题的想法。从应对挑衅不断的邻国的角度探讨,这种想法本无可厚非。然而,需要注意的是,爱国热情不等于战略决策。如果我们换一个角度,把对南海问题与马六甲航线的安全,以及中国与东盟的关系作为一个整体来重新考虑,我们会发现一个新的视野,甚至新的答案。


仅以马六甲航线及其延伸航线为例,中国的政策空间在很大程度上取决于中国、马六甲三国和美日印三国之间的互动。如果中国在南海问题的决策中失误、失策,其结果很可能改变现在这些国家之间相对平衡的关系状态,使马六甲三国与美日印三国的关系迅速拉近。一旦这种情况发生,中国或许赢得了宣示一个岛礁主权的暂时痛快(还不一定能真正解决争议),但是,却很可能失去多年来苦心经营的与周边国家和平共赢的发展局面,失去与我们国家经济安全密切相关的航线和平的影响力 (我们进口能源85%,海外运输50%需要依赖马六甲海峡) 。


有鉴于此,尽管南海问题的形势并没有朝着有利于渴望和平一方的方向发展,然而,为了避免和平无望后的政策反弹,我们还是要积极寻求另一条和平解决争端的道路。考察近几十年来国际争端和平解决的范例,国际仲裁越来越发挥了重要的作用。就南海争端而言,由于绝大多数南海争端可化解为若干个双边矛盾,上诉国际法院寻求国际仲裁的一个特别好处在于,当事双方各自凭借自己的证据对簿公堂的时候,复杂的国际背景和与具体争议无关的国家的利益和需求均可以被排除在外,还原了南海争端本来的面目。


诚然,中国长期以来同时面对两岸关系和南海问题的困境也是我们一直难以将南海争议上诉国际法庭的一大原因。两岸虽在南海有共同的主张,但是,紧张的两岸关系和存在特定差异的“南海主权”概念都可能成为影响国际仲裁结果的不利因素。


目前,两岸关系好转,两岸与东南亚国家均保持着相当良好的经济与社会联系。在这种情况下,积极推动两岸在南海问题方面的合作将很可能为和平解决南海问题探索出一条新的和平之路。


(作者为暨南大学东南亚研究所副教授

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