对朝鲜制裁究竟收效几何?

美国东部时间6月12日上午,联合国安理会通过了对朝鲜制裁的决议。决议包含有限制朝鲜军火出口,禁止除人道主义目的外、对朝鲜的一切贷款等内容,是历年来最强硬、最严厉的一份对朝制裁决议,其目的是就朝鲜5月25日核试验表达明确立场,即国际社会不可能接受朝鲜成为核国家的事实,而朝鲜必须为其“不可接受的”行为付出应有代价。

自1950年代以来,朝鲜可以说是受国际社会制裁最多的国家。然而,历次制裁的效果究竟如何?朝鲜又是如何应对的?这种拉锯战是否还将持续下去?

“敌国贸易法”:劳师动众,效果平平

1950年朝鲜战争爆发后,美国杜鲁门政府就宣布,根据“敌国贸易法”对朝鲜实施全面制裁,这项制裁是全方位的,包括冻结朝鲜在美资产、美国企业和个人不得向朝鲜投资,不得向朝鲜输出从武器和高科技产品,直到粮食在内的“战略性物资”,以及一系列的金融、贸易禁令。这项制裁最不为人所瞩目,却是持续时间最长、最全面的一份,可以说是美国历年、历次制裁的依据和根本。


在东西方阵营对峙的时代,这项制裁并不足以切断朝鲜的武器、物资供应。相反,原本根据《朝鲜停战协定》,交战各方应停止自朝鲜境外增加军事人员、武器装备,人员得在“一人换一人”、装备在“一件换一件”的基础上进行替换,朝鲜方面却以联合国军和韩国方面并未履约为由,从华约国家引进装备,实现武装力量的现代化。朝鲜的理由之一,便是这个“有明显敌意的”、根据敌国贸易法所进行的长期制裁与封锁。


冷战结束后华约和经互会解体,朝鲜因缺乏外援,经济上开始陷入所谓“艰难长征时代”的困境,但这一困境并非受“敌国贸易法”制裁影响,而是因其最大后援苏联解体、另一大援助国中国开始改革开放,外援体制发生重大变化所致。2008年6月,美国为回报朝鲜“弃核”,宣布将朝鲜从“敌国贸易法”制裁名单上剔除。然而这项“解禁”并不彻底,据称,仍有超过40项各色法规,制约美国与朝鲜的经济行为。


根据“敌国贸易法”所进行的制裁,之所以劳师动众却效果平平,关键原因在于朝鲜不论战前、战后,其经济与美国关联度都甚小,美国手里并不捏有朝鲜“不可须臾或缺”的经济命脉,因此即使在冷战结束后的最艰难时期,这项制裁对朝鲜的杀伤力都是相当有限的。

“恐怖主义资助国”:时松时紧,无疾而终

1987年朝鲜涉嫌制造韩国民航客机爆炸案,1988年美国宣布将朝鲜列入“支持恐怖主义国家”名单,宣布对朝实施制裁。“9.11”后,美国布什政府确立了作为美国首要敌人的所谓“邪恶轴心”,朝鲜被列入“邪恶轴心”行列,理由是涉嫌向“流氓国家”扩散大规模杀伤性武器,美国并宣布以“恐怖主义资助国”名义,对朝鲜实施制裁。


朝鲜并未因这项指控和制裁收敛其武器出口,反倒将这项制裁当作与美方讨价还价的筹码,隔三差五便拿出来敲打一番。2008年,朝鲜宁边核设施实施“去功能化”后,美方将朝鲜从“恐怖主义资助国”黑名单上剔除。


在美国方面,尽管措辞严厉,但在复杂的地缘政治因素影响下,象征意义大,而实际方案、目的性均不明晰,难以操作;在朝鲜方面,由于经济困难,武器输出是其重要外汇收入来源,关乎最高战略利益,不可能轻易让步。制裁最初起因是韩国客机爆炸案,一开始时韩国态度强硬,美国并不积极,“9.11”后美国态度转向积极,但韩国却因国内政治格局改变,开始实行对北方和解的“阳光政策”,即使美国国内,希望以解除这项徒具虚名制裁为代价,换取朝鲜“合作态度”者也为数不少,以前总统卡特为首的“推动派”频繁出访朝鲜,不断施加压力,使得这项制裁时紧时松,最终无疾而终。

安理会两项决议:封而不锁,朝鲜突围

2006年7月,朝鲜涉嫌试射弹道导弹,联合国安理会通过1695号决议予以谴责,宣布将禁止转移可用于制造导弹或大规模杀伤性武器的物资和技术;同年10月9日,朝鲜进行首次核试验,联合国安理会通过1718号决议,要求朝鲜不再进行核试或发展弹道导弹,禁止向朝鲜出口大规模杀伤性武器相关物资和奢侈品;必要时冻结金融资产;必要时对朝鲜船只进行询问搜查等。


这两项决议起到一定作用,迫使朝鲜暂时回到六方谈判框架,遏止了朝鲜迈向核国家的步伐。但中、俄虽支持两项决议,却对许多条款持保留态度,“封锁”在某种程度上变得“封而不锁”。 2009年4月5日,朝鲜宣布成功发射卫星;5月25日,重新进行核试验,在此前后,朝鲜先后宣布退出六方会谈,甚至单方面退出《朝鲜停战协定》,这也从事实上宣布,1695号、1718号安理会决议,在事实上已丧失了效力。


首先,国际社会在对朝核问题的态度上并不完全一致,未能形成合力。其次,对外对内都缺乏安全感的朝鲜领导人需要极具威慑力的“核”砝码,加上日本的态度始终咄咄逼人,韩国政局的剧变,加剧了朝鲜领导人的危机感。奥巴马上台后作出外交温和态势,让朝鲜领导人感到时机成熟,希望以极端手段打破六方会谈框架,实现直接与美国讨价还价的既定目标,于是开始铤而走险。

冻结朝鲜账户:针针见血,效果明显

国际社会对朝鲜唯一一次有明显效果的制裁,是美国财政部和澳门当局对朝鲜帐户的冻结行动。2005年9月,美国财政部认定朝鲜利用澳门汇业银行的账户从事洗钱和造假美钞活动,下令美国金融机构中断与这家银行的商业往来。汇业银行随后中止与朝鲜的业务,冻结了朝鲜政府存在该行的2400万美元资金。


尽管朝鲜方面一度表现强硬,坚持“不解冻不弃核”,甚至“不解冻不谈判”,但最终很快回到六方会谈框架,并与其它与会国达成了核设施去功能化的协议。2007年4月10日,美国财政部和澳门当局宣布“达到制裁效果”,解除对52个朝鲜帐户的冻结。


此次制裁效果明显,关键有三。一是得到中国的支持,令制裁“针针见血”,收到实效;二是正中要害,直接威胁关乎朝鲜领导人命脉的外汇储备;三是目标明确、见好就收,制裁意在迫使朝鲜谈判、弃核,一旦目标达到便及时叫停,避免死缠烂打,反成为朝鲜讨价还价的人质。

安理会新决议:效果不可高估

效果会超过此前两决议

即将出台的安理会新决议,预计将出台更严厉的制裁条款,由于新决议得到中、俄的支持,其实施力度和效果,都将超过此前的两个决议。但对这一制裁的效果不可高估。

发起制裁的国家各怀心思

中俄意在“敲打”,只想“打痛”,不想“打死”;美英、意在通过制裁迫使朝鲜回到无核化进程框架中;日、韩则希望借助国际社会的力量,对朝鲜施压,达到自己的目的。

朝鲜民众是制裁的受害者

在朝鲜的特殊体制下,制裁本来的目标是朝鲜领导人和朝鲜军队,但最后的代价只能由朝鲜民众来承担,领导人和军队的“抗击打能力”反而可能因此增强。

制裁的终极目标朝鲜难接受

在当前局势下,朝鲜手中讨价还价的法宝并不多,为生存计,宁可勒紧腰带忍受制裁,也不会轻易向国际社会妥协。朝鲜方面根据以往经验,仍寄希望于安理会分化和中俄出于各自考量,在制裁问题上放宽立场。

历数国际社会对朝鲜的制裁,不难发现,制裁的关键在于国际社会能否保持一致立场,尤其在于和朝鲜拥有陆地边界、贸易额占朝鲜大半壁江山的中、俄两国是否积极配合,更在于国际社会能否明确制裁的短期、中期与长期目标。如果这些问题找不到圆满答案,这一次的制裁恐怕也只能起到象征作用,表明一下国际社会的立场而已,并无法令朝鲜作出实质性退让。

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