晚清一场让慈禧想跳湖的行政改革

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导读:   晚清推行过两次行政改革,两次均以失败告终,尤其是第二次,引发了一场你死我活的政坛恶斗,不仅袁世凯几被围殴,连慈禧也想跳湖,向人诉苦说:“我如此为难,真不如跳湖而死。”这是怎样一场改革,让以垂帘听政、训政的名义统治中国47年的慈禧太后也想寻死?



晚清两次裁撤无用政府机构与冗员、将功能相近的部门合并成几大部门的“行政改革”,并冀此代替******的实践,都以你死我活的政坛恶斗——先是光绪被囚、康有为逃亡,后是袁世凯几被围殴、慈禧甚至想要跳湖——而失败告终。这段“行政改革史”,实在引人深思。




第一次是戊戌变法期间的“变官制”。正是这项行政改革的“变官制”,成为镇压维新派“戊戌政变”的直接导火索。




众所周知,维新派的兴起肇因于只要西方船坚炮利、回避西方政治制度的洋务运动的失败。因此,维新派提出,******才是国富民强之道。虽然他们对近代宪政民主的理解不尽准确,他们的主张也有种种矛盾含混之处,但大体而言,在真正开始维新变法的“百日维新”之前,建立君主立宪制是其基本政治纲领。但就在他们鼓吹“开议院”、“兴民权”的同时,又对中国此时的国情民情能否立即实行宪政不无怀疑,他们进而认为,“凡国必风气已开,文学已盛,民智已成,乃可设议院,今日而开议院,取乱之道也”。1898年初,翁同騄等五大臣代光绪帝问康有为“宜如何变法”,康答曰:“宜变法律,官制为先。”梁启超也曾明确提出“变法必先变官制”这种行政改革优先、行政改革导入******的思路。




“百日维新”期间,维新进入实际操作阶段,康有为等人的主张更加谨慎、现实,绝口不提君主立宪等******问题。康有为在呈给光绪皇帝的《日本变政考》中明确提出,现在开国会、立宪法为时过早,“民智未开,遽用民权,则举国聋瞽,守旧愈甚,取乱之道也”。甚至主张“惟有乾纲独断,以君权雷厉风行”。对于谭嗣同等少数“激进派”开议院的主张,康有为也“以旧党盈塞,力止之”。在第一次被光绪皇帝召见时,康有为建议“就皇上现在之权,行可变之事”,力主行政改革的“变官制”而不是******。而其行政改革的主张也非常谨慎,甚至被批评为“保守”。他认为,许多不合时宜、已经无用的旧部门虽应裁撤,但他强调,如果现在裁撤必将激化矛盾。

所以,“百日维新”期间,光绪皇帝颁布的新政主要是经济、军事、文教等方面的改革。在行政改革方面主要是起用了一些新人、新设了农工商总局,他们原计划对行政改革起关键作用的“既立制度局总其纲,宜立十二局分其事”的“制度局”,却因守旧派的强烈反对根本未能成立。




虽然不撤旧部,但旧部官僚明白自己的实权将因新部之设而大打折扣,旧军机大臣怒曰:“开制度局是废我军机也”,表示宁可悖忤皇上圣旨,制度局也“必不可开”。一时“朝论大哗,谓此局一开,百官皆坐废矣”,京师甚至谣传康有为欲“尽废六部九卿衙门”。军机处和总理衙门干脆以“不必更立名目,转滋纷扰”为理由,拒绝开制度局。这些“旧臣”得到紧握实权的慈禧太后的坚决支持,根本不把“日日催之,继之以怒”的光绪皇帝放在眼中。设立制度局的主张,终成一纸空文。




由于新设制度局遭到旧部群臣的坚决反对,而各项“新政”又需费孔急,朝廷财政一直困难,左支右绌,于是光绪只能不顾康有为不撤旧部的意见,谕令内阁,裁撤詹事府、通政司、光录寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺六衙门,归并到内阁及礼、兵、刑各部办公。外省裁撤湖北、广东、云南三省巡抚,以总督兼巡抚事等等。此令一下,朝野震骇,以为此举“大背祖宗制度”,皆请慈禧太后保全,收回成命,甚至有老臣在慈禧面前伏地痛哭。所裁衙门奉旨后“群焉如鸟兽散”,如太仆寺的印信、文卷立刻无人过问,甚至门窗都被拆毁无存,犹如经历了一场浩劫,以此作为对裁撤令的抵制和抗议。




此外,这些行政改革也使京中的许多内阁大学士、军机大臣、六部尚侍,以及地方上的一些督抚、将军大表反对,他们集结在慈禧太后周围,“不谋而同心,异喙而同辞”,使慈禧的政治力量空前强大。一些守旧大臣最终上书慈禧,请太后“训政”。在强大的旧官僚群体支持下,慈禧终于发动政变,痛斥光绪。随后,立即将“百日维新”期间“皇上所裁詹事府等衙门及各省冗员”悉数恢复,还恢复了被裁的广东、湖北、云南三省巡抚,而将新成立的“农工商总局”则被废去。所谓“维新”,也就是非常有限的行政改革,还是因触犯既得利益集团而以失败告终。

几年后,立宪与革命风生水起,渐成大潮,迫使慈禧也不得不宣布要实行******的“新政”,并于1906年9月1日宣布预备立宪。而且,仅仅过了五天,即9月6日就颁布了改革官制上谕。显然,无论真假,慈禧这次也想走行政改革为先、******在后这样一个“先易后难”的“路线图”了。




这次改官制的要角,是掌握“北洋”大权、在中央兼参预政务处大臣、督办商务大臣、督办邮电大臣、会办练兵大臣等数项重职的袁世凯。自戊戌政变后,袁世凯深得慈禧信任,同时他又以巨金贿买了实权在握的领衔军机大臣、庆亲王奕劻,加之他在北洋的“新政”又颇有政绩。此次朝廷谕令包括袁世凯在内的14位王公大臣共同制定改官制的方案,袁世凯虽排名最后,但袁世凯因有奕劻支持,同时在负责官制改革机构“编制馆”的关键岗位安插了自己的党羽,所有文件起草和建议方案最后都要由袁世凯阅定。




经过一个多月的准备,由袁世凯主导的官制改革方案出台。由于是为“立宪”预备,所以对官制的改革较为全面。除合并了一些不太重要的部门外,还将原来的内阁、军机处、吏部、礼部、都察院全都撤销,新成立的机构则有资政院、行政裁判院、集贤院、大理院、审计院等,而最重要的,是成立新的、大权在握的“责任内阁”以取代军机处。袁世凯与奕劻议定,由奕劻出任未来的内阁总理大臣,自己则任副总理大臣,各部大臣由总理大臣推荐,而且内阁尤其是总理大臣、副总理大臣代替皇帝负责任,皇帝发布谕旨须经内阁副署,若未经内阁副署则不发生效力。这样,皇帝的用人和行政大权统归内阁手中。袁世凯想掌中枢大权之野心,几不掩饰。

此案一出,官场风波顿起,众臣几乎群表反对。反对主要来自两方:一方是以军机大臣铁良、荣庆等为主角的满族亲贵。取消军机处,尽管他们可能另外任职,但权力毕竟要大大削弱。在一次会议上,醇亲王载沣竟拔出手枪直抵袁世凯胸前大声说:“尔如此跋扈,我为主子除尔奸臣!”经奕劻调解,方才作罢。



由于传说内务府也要裁撤,所有太监都要裁去,有次袁世凯下朝时百余名太监将他团团围住大声谩骂,有的甚至挥拳要打,几成围殴之势。袁世凯招架不住,急忙大呼奕劻过来为其解围。经奕劻百般劝解,并保证绝不裁撤太监,太监们才忿忿而去;另一个主要反对力量来自以瞿鸿銻、岑春煊、王文韶、赵炳麟等为要角的汉族大臣、御史。他们有的一直与袁世凯争权,有的对袁世凯结党营私愤怒已久,有的认为改官制是“用夷变夏”,有的则认为这次改制完全是弄虚作假。他们中有人上折慈禧指出,所谓“责任内阁”既不对皇上负责又无议院负责,只是统揽了过去皇帝的权力,而实为袁世凯专权,“立宪精神全在议院,今不筹召集议院,徒将君主大权移诸内阁,此何心哉!”还有人指出,袁世凯之所以在没有成立议院时就先成立使皇帝居于无权地位的“责任内阁”,主要是考虑一旦慈禧去世,光绪复出,也无法报戊戌之仇。光绪就曾当面对袁世凯冷冷说道:“你的心事我全知道。”这样,从王公亲贵、大小太监到大臣御史,尽管观点不同,但几乎全都反对袁世凯的改官制,不是到慈禧处哭诉哄闹,就是不断上折,天天鸡飞狗跳。向来滥施淫威、杀伐决断的慈禧此时居然也寝食难安,向人诉苦道:“我如此为难,真不如跳湖而死。”




而袁世凯可能也过高估计了慈禧对自己的信任,在慈禧召见时,竟然面奏要求朝廷令守旧大臣退休,结果招致慈禧怒斥,并将参劾他与奕劻的弹章交二人同看。此时,袁世凯才知道自己已成众矢之的,局势非常险恶,慌忙以检阅新军、南北秋操为名请调出京,以避锋芒。




袁世凯离京后,慈禧命令其余厘定官制的大臣继续制定改革方案。11月6日,朝廷发布裁定中央官制上谕,少数旧部被裁并,但多数未动,只是改名,军机处仍旧保留而不设责任内阁。最重要的是,在实际所设11部的13个大臣、尚书中,满人占7席,汉人仅占5席,蒙古1席;以“满汉不分”的名义打破了“满汉各一”的旧例,虽然以前的“满汉各一”也是满族人掌实权,但毕竟在形式上满汉平衡,汉族官员心理上更易接受。而现在是形式上的“满汉平衡”被打破,汉族官员的心理平衡也随之打破。几年后,辛亥革命爆发,不少汉族督抚宣布独立,也可能与此不无关系。

这次官制改革,各路权贵、官员你争我夺,种种矛盾更加尖锐激烈,导致政坛严重分裂。而且,还使人对清廷是否真准备立宪大起疑心,甚至有立宪派直斥其为“伪改革”、“徒为表面之变更”,“袭皮相而竟遗精神”,“竭数月之改革,迄今仍是本来面目,政界之难望,今可断绝”。远在日本东京的梁启超当时写信给康有为说,清廷宣布准备立宪时革命党力量即减弱,而官制改革一出,革命党势力便迅速扩张,也说明了这次行政改革的效果与清廷初衷正好相反。事实无情地说明,这次行政改革完全失败。




晚清这两次本想以行政改革推动或导入“宪政”的******实践的失败,正好促人“逆向思维”:原以为行政改革只是局部性变革,阻力肯定要小于全局性的******,当更容易。其实未必。行政改革将使某些部门和部分官员受益,而另一些部门和部分官员受损,受损部门和官员的抵制反抗必然十分强烈。甚至保持原待遇不变,也不足以抵消无权的损失,对官员来说,权力大过一切;要裁撤一些部门和一些官员自然难上加难。争斗的激烈程度,可能并不小于******。而实行宪政的政治体制根本性改革,是对从上至下到政府所有部门所有官员的权力监督限制,由于大家都“待遇平等”、一同受“损”,官员们的不满和反抗反而会相对小得多。在宪政框架下,最高掌权者的权力同样要受限,其他官员当然就更无话可说。近代以来,清王朝一次又一次想以并无实效的行政改革代替******,殊不知成本和代价其实更高。而最高的成本和代价,则是耽误了******的时机,从而导致清王朝的崩溃。

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