[原创]南京政府时期的云南自治

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导读:南京政府时期云南办理地方自治是在中央政府的领导下进行的,其主体办法和思想均来自国民政府。地方自治思想是孙中山训政理论的核心内容,孙中山试图通过地方自治训练民众行使政权的能力,并改善民生,为最终在全国实行宪政奠定基础。孙中山的地方自治思想是以县为基本单位,并且实行直接民权,主要是人民拥有选举权、被选举权、创制权、复决权。他认为“权在于官不在民就是官治,权在于民不在官就是民治”,实行民治则“为人民之代表者,或受人民之委任者,只尽其能,不窃其权,予夺之自由,仍在人民。是以人民为主体,人们为自动者”。 南京国民

南京政府时期云南办理地方自治是在中央政府的领导下进行的,其主体办法和思想均来自国民政府。地方自治思想是孙中山训政理论的核心内容,孙中山试图通过地方自治训练民众行使政权的能力,并改善民生,为最终在全国实行宪政奠定基础。孙中山的地方自治思想是以县为基本单位,并且实行直接民权,主要是人民拥有选举权、被选举权、创制权、复决权。他认为“权在于官不在民就是官治,权在于民不在官就是民治”,实行民治则“为人民之代表者,或受人民之委任者,只尽其能,不窃其权,予夺之自由,仍在人民。是以人民为主体,人们为自动者”。

南京国民政府正式将地方自治提上议事日程,是1929年3月召开的国民党第三次全国代表大会。国民党“三大”强调“本党今后之实际工作,不特必须确立县以下之自治制度,而尤当扶植地方人民之自治能力”,“盖政治建设与经济建设,非以地方为中心,皆将无实际之成绩也”。

从制定地方自治的政策进程来看,南京国民政府的地方自治政策是有计划有步骤推进的。1929年6月,国民党召开三届二中全会,通过了《完成县自治案》,对自治的进程做出了初步的规定,要求在1930年完成县组织,训政人员初期训练完毕;1932年底以前,初期调查户口、清丈土地完毕;1933年底,各地筹备自治机关完全成立;1934年底以前,完成县自治。至于更详细的自治分年程序,集中体现在内政部拟订的《训政时期完成县自治实施方案分年进行程序表》内 ,该表将自治进程分为6期,从1929年至1934年,每年1期。其自治内容共分9项:第一,厘定自治系统。第二,完成县市组织,训练人民。其中包括:组织县市政府、组成区乡镇闾邻。第三,储备自治人才。包括:考试训练及任用地方行政、自治人员。第四,确定自治经费。包括:确定经常费、临时费。第五,调查户口。分为预备期内办理户口调查和正式办理户口大调查。第六,初期清丈土地。包括:养成清丈人才,厘定清丈土地法规,并筹设土地专管机关。第七,举办救济事业。分为固定救济事业和临时救济事业。第八,


肃清盗匪,包括肃清股匪、整顿团务、肃清匪源。第九,整顿警政。

国民政府在制定自治政策的同时,先后公布《县市组织法》及各种地方自治法规,明令督促各省,照分期施行一览表之规定,积极推行地方自治。云南也是在这时再次办理地方自治。

1930年8月,云南省于民政厅内附设云南全省地方自治筹备处,分三股积极规划筹办全省地方自治事宜。以内政部所订之自治分年进行程序表办理,自1929年起至1934年止以一年为一期,按照自治工作之缓迅,并参酌云南省实际情形略为变更,另行拟订训政时期云南省完成县自治实施方案分年进行程序表, 将全省各属分为三期推进,以距省甚近、文化经济优越之属份列为第一期;距省次近、文化经济较为低弱之属份列为第二期;地居边远文化经济落后之属份列为第三期。

无论哪一期,云南办理地方自治实际上是围绕四大核心:自治机关、自治人员、自治经费、自治事业。以下分别述之:

一.设立推动机关

(一)完成县市组织

既以县为地方自治的基本单位,开办自治之初就要进行县组织编定。首先任用合格县长,由民政厅提出合格人员二人至三人,经省政府议决任用,再由县长呈请民政厅委任秘书科长等,并组织县政会议。然后设立各局,由县长就考试合格人员中遴选,并请省政府核准,委任各局长及公安分局长。

依据国民政府所颁县组织法及区、乡镇自治施行法,县市以下分为区、乡、镇(坊)、闾、邻等层级,各县按户口及地方情形分划为四至十区,每区以十至五十乡镇组成;县内百户以上之村庄地方为乡,百户以上之街市地方为镇,乡镇均不得超过千户;乡镇居民以二十五户为闾,五户为邻。县设参议会,由县民选举;区设区公所及区民大会,区长由区公民选举,并设监察委员会,作为监察财政及纠举区长违法失职之机关。乡镇设乡镇公所及乡镇民大会,乡镇长由乡镇公民推选,亦设监察委员会;闾有闾长,邻有邻长,分别由闾邻居民会议选举。凡区、乡、镇之国民,无论男女,年满二十岁,在本区、乡、镇居住一年,或有住所达二年以上,经宣誓登记后,即为公民,有出席大会及行使选举、罢免、创制、复决之权。 在此规定下,政治参与的范围较以前大为增广。

按原定计划,第一期各县原限至1930年12月底将调查户口、划分区乡镇闾邻、选任乡镇闾邻长等事办理完竣,第二期各县迟缓六个月限1931年六月底照第一期应办事项一律完成,第三期又迟缓六个月限1931年12月底完成。可云南省因为各市县“户口素无统计,虽言调查究难精确 ,以致划分区乡镇(坊)闾邻漫无标准,且其中或以地处边远,才财两乏或以设县未久,条件未具,无论第一、二、三期,各属均未能依限完成。” 当时民政厅长朱旭目睹情形,深切隐忧,认为自治团体之组织及一切施行庶政标准均须由切实调查户口入手,于是遵照民政厅议决案举办全省户口总调查,一面将各市县办理地方自治进度详加审核,列表呈准民政厅分别惩处,以资儆惕,并另行拟订完成各市县自治组织进行期限方案,方案如下:(一)划定自治区编定自治乡镇,限1932年8月底一律办竣。(二)委任区长:限9月底一律办竣。(三)组织区公所划定乡镇区域:区长就职后十日内组织区公所,随即设立乡镇公所筹备处,划定各乡镇区域,并办理户口调查及人事登记事项,11月底完成。(四)召集乡镇民大会选举乡镇长副及乡镇监察委员,经公民宣誓后应即依县组织法召集乡镇民大会选举。限1933年1月底办竣。(五)成立乡镇公所:乡镇长十日内由区长督同各乡镇长组织乡镇公所于一个月内依法编定闾邻,限2月底办竣。(六)召集闾邻会议选举闾邻长:闾邻编定后应由各乡镇长召集闾居民会议选举闾长,又由闾长召集邻居民会议选举邻长,限3月底办竣。(七)造报完成自治组织各项报告表。 所有第一二三期各县统限于1933年3月底一律完成。省民厅也加大了督促的力度。1932年11月内,将划区不力之镇沅等二十五县,酌予撤任,并分别记过,以示惩儆!

后限期已过,而较远各属仍以“交通不便,民智晚开,经费难筹,人材缺乏”之故未能一律编组完善。自治区域,尚未划定者,犹有镇沅一县。区长未经请委,区公所未成立者,犹有十一县,至于未经选委乡镇长副、组织乡镇公所者,则在过半数以上。

民政厅长丁兆冠继任后,更励行督促不稍宽假,将编组区乡镇闾邻及应办各种自治事业分年分项明订于本省县政建设三年实施方案之中,分令印发,定有期限,从严考核,各土司地方也就可能范围另订行政建设三年实施方案。责成办理识字运动,宣传教育浅义,筹设简易识字学塾及国民补习学校,修治道路,种植森林,调查所管区域内学龄儿童总数,开办初等小学校等事项。并由该管地方官督促指导,按年课功,对敷衍因循、奉办不力的县长等随时议处,重则撤任,用昭儆戒。

当时内政部根据实际的考察,认为办理自治为日虽久,还没有见过哪一省能够达到“训政时期完成县自治实施方案分年进行程序表”所规定的事项的,至于自治事业,更是毫无表现了。 于是提议设立各省自治筹备委员会。经过筹备,云南省自治筹备委员会于民国二十二年(1933)二月十五日开始办公。

3.1 云南省自治筹备委员会委员一览表

职 别 姓 名 履 历

委 员 长 丁兆冠 民政厅厅长兼任,日本东京早稻田大学政治经济科毕业。

副委员长 陆崇仁 云南法政专门学校毕业,现任云南财政厅厅长。

委 员 高仁夫 日本早稻田大学政治经济学系毕业,云南省政府谘议,现任云南昆明实验县县长。

委 员 陈廷璧 黄埔军校第一期毕业,现任云南省党务指导委员。

委 员 胡 瑛 云南陆军讲武堂学校步兵科毕业,历任滇黔军排连营团旅师军长,现任云南省政府委员。

委 员 龚自知 现任云南省政府委员兼教育厅厅长。

委 员 戴绍祖 高等学堂毕业,曾署邓川县知事,现任云南民政厅第三科科长。

委 员 杨文清 北京农政专门学校毕业,曾任甲种农业学校校长省农会会长,现任云南省党务指导委员。

委 员 萧扬勋 日本东京高等工业学校电气科毕业,现任云南电政管理局局长兼无线电局局长。

委 员 周宗顺 下关商会会长云南总商会代表。

委 员 何 瑶 美国普渡大学毕业,现任省立云南大学校长。

委 员 金在镕 现任云南省民政厅秘书。

委 员 喻宗泽 历任云南省政府秘书长,现任云南禁烟局局长。

委 员 李晖阳 日本东京帝国大学经济学科毕业,富滇银行海防转运公司监察总指挥部谘议。

委 员 华秀升 北平清华大学毕业,美国米苏里大学政治经济学士,美国福乐利达大学政治经济硕士,现任云南省政府审计处处长。


云南自治筹备委员会共由21人构成,委员15人,职员6人。从上表我们可以看到,委员中有6个留学生(美国2个,日本4个),占40%。并且大部分委员时任政府重要领导。可以说,云南对于地方自治事业是非常重视的。正如时任民政厅长的朱旭所说:“我们的云南,对于推行地方自治,向来就是积极进行,丝毫不有松懈过的……各种自治法规,中央还远未颁布,我们省政府主席龙,首先提过筹备地方自治的议案,自是以后,随时都把地方自治,列为要政之一,严令民厅,认真办理,故民厅所有办公室内,都把此项令文,敬录张贴,俾全体办公人员,触目惊心,遵循有自。足证我们主席,对于推行自治,是非常重视的。” 到1934年3月底,时值筹委会工作整一年之际,全省共计109县,1市及16设治局,区长尚未委定者,仅五福、佛海、车里、思茅四县;邓川、建水、开远三县,由县暂行委任代理;昌宁、屏边两县,因改县未久,故区长尚未委请;十六设治局中之康乐、炉水、莲山等三设治局的各区区长,已经各局局长,保请委定。计已委定区长者,共九十九县一市三设治局;尚未委定区长者,计九县十三设治局。 到二十六年(1937)底止,云南省各市县已将各级自治组织编制完成者共有123属,未完成者仅新设治的宁蒗、沧源等设治局。

前面提到,在厘定整个的自治系统中,于各区、乡、镇公所内附设调解委员会,“为便利调解,息事宁人起见”。 区调解委员依法应由区公民中选举半数,各乡镇调解委员中选举半数,区长立于监督地位,不得被选为调解委员,职权分明,用意良佳。但在实际操作中,各县县长及区长等,“不详究自治法规,依法组织,往往以区长或乡镇长为调解主干,兜揽民刑诉讼;不但出票拘人,且任意处以罚金,或予以拘留。一经调解,复不论当事人或被害人,是否同意,多即强制执行,不准正式起诉。又刑事调解案件,原系限于依法得撤回告诉之刑事事项。各县区乡镇调解委员,大都识字不多,毫无法律知识,何者为依法得撤回告诉之刑事案件,茫不知晓,以致凡属刑事案件,一概受理调解,而妄事拘押,滥处罚金,及藉端搞榼之事,时有所闻。”“似此违法妄为,是人民未得息事宁人之益,而先受各级滋挠之害!勿怪人民一闻促进自治,即有谈虎色变之概。”因此筹委会委员戴绍祖提案: “只须于各区公所内,附设一调解委员会,庶人材经济,均不至感觉困难,不必于各坊公所,普遍设置也。”于是云南省变通法规,坊、乡、镇调解委员会,暂不设立,并规定各县区调解委员会调解事项,仅以民事为限。 从而进一步从组织、制度上保证了调解委员会的中立性质,贴近自治的本义。

(二)成立县参议会

参议会为代表民意机关,关系甚重。县参议会为县民意机构,由县民选举组成,负责议决县预算、决算、县单行规则及县政兴革事项。二十一年(1932)国民政府颁布《县参议会组织法》、《县参议员选举法》,规定县参议会议决事项应送县长执行,这对县长形成了一种制约力量。

由于国民代表会议已定于二十四年(1935)三月召开,因此国民政府限各省于二十三年(1934)底将所属县市参议会筹设成立。云南省拟具了云南各属筹备市县参议员选举事务程序表,定于二十三年(1934)四月十六日即成立筹备市县参议会议员选举事务所,程序表内分三期,以各级自治团体已经组织完全之昆明一市及昆明、晋宁、姚安等五十八县列为第一期,限至二十三年(1934)八月底完成。以各级自治粗具规模尚未健全之元江、宜良、武定、景谷等三十八县列为第二期,限至是年九月底完成。以各级自治尚未次第组成之马龙、盐津、永仁、屏边等一十五县列为第三期,限至是年十月底完成。自二十四年(1935)一月起计先后成立参议会者已达一百一十市县,仅威信、砚山、金平三属彼时尚未成立,县治未能成立。二十四年(1935)底,各参议会议员任期依法应予改选,而民政厅因为边远各属成立较迟任期未满,而且组织不甚健全,延至二十五年(1936)底再行改选。后又因时局紧张,照常改选废事需时,同时又应三迤绅耆之请求,乃将各市县参议会通令于二十六年(1937)十月底一律暂行结束。会内经费拨作地方整顿团队之用,以增强地方武力完成抗战使命。 成立县参议会这一重要自治环节,自此被迫中断。

(三)自治实验县、区、乡、镇

由于云南办理地方自治经过历年努力,但各属均因才财两乏,经费不敷等原因,进度迟缓,于是在全省各县中择定环境优裕之昆明、昭通、保山、玉溪、宜良五县定为实验县,按照完成自治实施方案内所列事项,明订期限认真督办完成,以树立楷模,设法补救。正筹备进行中,内政部颁发各省设立县政建设实验区办法,云南省自治筹委会于是开会议决,先就昆明县试办,其他指定各县陆续举办。

昆明自治实验县:经过筹划,二十三年(1934)三月一日昆明实验县正式成立,委高仁夫接署县长。办理全县政务的机关,是县政府。昆明县政府,在省城平安街;有县长一人,由省政府委任,受省政府的指挥,处理全县行政和监督地方自治,内有秘书一人,科长二人,并分设四局和保卫团。四局都各有局长一人,受县长的指挥,分办以下事务:1.警察局办理户籍、警卫、消防、防疫、卫生、救灾和保护森林,渔猎等事。2.财政局办理征税、募捐、管理公产和其他地方财政等事。3.建设局办理土地、农矿、森林、水利、道路、桥梁工程、劳工、公益等事。4.教育局办理学校教育,社会教育和其他文化等事。凡全县重要的事务,都由县政会议(由县长、秘书、科长、局长、区长等组成)议决施行。昆明实验县在编制上,将全县分为八区:中乡、南乡、内东乡、外东乡、内北乡、外北乡、内西乡、外西乡,各设区公所,有区长一人,助理员二人,办理区自治事务。区以下,编为三十九乡,六镇,各设乡镇公所,由乡镇民大会选举正副镇长各一人,办理乡镇自治事务。

由于昆明县为省会首善之区,文化交通均较优越,成立以来地方自治依照方案循序办理。二十四年(1935),又调罗次县长董广布为昆明实验县长,对于自治事务颇多改进,著有相当成绩。

各县实验区乡镇:二十三年(1934),省自治筹委会拟定云南省各自治实验区乡镇暂行办法,并厘订选择标准三项:1.该区或乡镇对于地方事业向有相当设备者;2.交通便利地方适中者;3.地方有领导人材、经费较易筹集者。最后选定宜良、澄江等二十四县为必成县份,其他又选二十三县为期成县份。后据呈报,宜良县以第二区之铁池镇、张黄乡、慈云乡、龙华镇,第三区之云龙镇、凤鸣乡、永丰乡,第四区之城东乡、之水乡、乐稼乡,第五区之洪山镇、西山乡、吕广乡,第六区之鹅塘镇、可保村、木希乡、阿箐乡,第七区之马街镇、前卫乡、西边乡为实验乡镇;澄江县以仁东、仁西、仁南、仁北四镇为实验镇;玉溪县以第一区之文明镇、新民镇为实验镇;路南以堡子镇、板桥镇、古城镇为实验镇;会泽以第二区、第六区为实验区;曲靖以第一区为实验区;罗平以第一区之宛温镇为实验镇;泸西、保山、楚雄、鹤庆四县均以第一区为实验区;石屏以锦莲乡、湖东乡、龙港乡、正街镇、前所镇、崇仁镇为实验乡镇;通海以太和镇、建水以杨家镇、文山以云集镇、景东以锦屏镇、顺宁以旧城镇、洛党镇、蒙化以日升镇、盟石乡、永胜以灵源乡、凤仪以彩云镇、宾川以五星镇等为实验乡镇;丽江以第一区、第二区,宁洱以第一区及第二区之迥龙乡,第三区之磨黑镇为实验区乡镇。以上所列实验区乡镇均拟具了自治实施方案,目的是,待有成效时,其他区或他乡镇即可借资观摩,以渐次普及全县,更进而普及全省。

自治筹委会委员高仁夫认为,各省推行地方自治几年来,“能达预期成绩者实不一见,筹备自治机关组织之不健全,要为主要原因之一。盖惟有完整之组织,而后乃有精密之设计与调查,有精密之设计与调查,而后乃能期速效。” 我们由以上云南设立推动地方自治机关的情况,可以说这也确实是云南地方自治进展缓慢的原因之一。当然,造成云南自治成绩甚微的原因是多方面的,也是比较复杂的。

二.储备自治人才

关于自治人才,云南从开始办理自治,就一面拟定筹集经费办法,一面储备自治人材。培养人才主要是采取设所训练的办法。一面设立训政讲习所,内分行政,公安,自治等班,招收中等以上毕业学生百余人先后编为自治学员两班,与第一、第二行政公安班学员同时训练,并照中央颁发区长训练所条例设立区长训练所,令饬各县按区数多寡加倍慎选学员送所,分为三期训练。乡镇长人才亦于十九年(1930)通令各属遵照民政部颁布的自治所章程或自治训练分所规则限期设所训练。依所掌握的材料,培养各方面的人才情况如下表:

3.2 云南培养自治人才情况表


训政讲习所 行政班 两期,四班,毕业299人

公安班

自治班 两期,第一期毕业65人,第二期毕业250人,共315人

区长训练所 到1931年9月,办十五班,学员1578人,毕业及格1117人。

乡镇长训练所 1931—1936年底,八十六班,毕业6097人。


从上表我们可以看出,云南省储备自治人才,分“行政”与“自治”两方面。在训政讲习所中培养的两期学员,行政与公安班毕业总数为299人,自治班毕业315人,比前两班的总数还多。这一方面说明,当时自治人才的缺乏,也说明云南对于自治的重视。一般来讲,从训练所毕业的学员将各得其所,行政班学员毕业后委任文官,公安班学员主要是存记公安局长入所训练,自治班学员毕业后委充各属筹备自治协助员,区长训练所学员毕业后分发各县,择优保委为区长或区助理员,乡镇长训练所毕业学员择优保委为乡镇长以下人员。

实际上,上表远不是从所有县份统计来的数字。民厅曾限二十二年(1933)六月以前筹备、办理并具报训练人员。“此令发出后,呈报遵令办理者,仅有澄江、洱源、剑川、罗平、漾濞、盐丰、双柏、大关、峨山、楚雄、昆明、宜良、华宁、保山、绥江、顺宁、江川、新平等十九县,其余各县,或以新遭旱灾,无法筹款,或以材财两乏,举办不易,或以地居边僻,民智锢闭,或以夷多汉少,语言隔阂,呈请暂缓办理者,实居多数……一再令催,仍如上述。” 在1933年筹委会第三次常会上,戴绍祖委员报告了云南办理地方自治的困难情形,首先提到了人材缺乏。他认为云南省“地居边僻,文化落后,各县人材,极形缺乏。虽经训政讲习区长训练,先后毕业及格共计一千四百余名,但除了别有职务,及已委各县区长而外,所余已属无多,对于组织乡镇自治,选委乡镇长副,实属不敷甚巨。” 另据统计,到1936年底,对于乡镇长训练所,计办竣者有昆明一市及昆明、富民、晋宁、昆阳、罗平、宝川、蒙自、漾濞、顺宁、剑川、盐丰、鹤庆、罗次、富宁、峨山、云县、双栢、宜良、河西、威信、大姚、牟定、陆良、马龙、大关、禄劝、易六、呈贡、澄江、楚雄、广南、墨江、巧家、姚安、寻甸、广通、缅宁、江川、盐津、弥勒、邓川、罗平、洱源、泸西、平彝、玉溪、武定、保山、腾冲、镇雄、弥渡、新平、镇康、永平、沾益、镇南、元谋、华坪、龙陵、丽江、曲靖及梁河、盈江、陇川、瑞丽、莲山、潞西、泸水、碧江、福贡、贡山、德钦等十一设治局,其余各县则因经费难筹、人材不足未能开办。这些还是在训练的各方面都打了折扣的条件下的状况,如训练期限一项,自治训练分所原定为二年,因迁就本省情形,改订为六个月;教授科目,原订科目多注重学理,改订为注重为实用与技能实习,期养成事业技术人才。学员资格以侧重性行笃实,富于服务精神者为主,入学测验其学力相当,即为合格,并不拘于资格与年龄。“凡曾在高级小学以上学校毕业,及有同等学力者,皆得报考或选送应考。” 1933年10月江川县筹设自治训练分所,共38个乡镇,每乡镇选送2人,共76名学员入所训练,教授的科目及课时数如下:地方自治制度:144次;三民主义:74次;经济财政概要:74次;军事训练:74次;国民政府组织法:48次;民法概要:48次;公文程式:48次;合作社论:48次;事业管理法:48次;户籍法:48次;统计学:48次;建国方略:48次;团体法规:48次;精神谈话:48次;建国大纲:24次。从中我们很明显可以看出,课时数最多的是地方自治制度,是民法概要、公文程式、合作社论等的课时数的三倍,其次是三民主义、经济财政概要、军事训练。而该江川县乡镇长训练所的教授期限才一个月,期满即行委任职务。以下是该县乡镇长训练所的授课表:

3.3 1933年江川县乡镇长训练所授课表

授课钟点表(民国二十二年一月)

科目


时间 一 二 三 四 五 六

上午七至八时 纪念周 建国方略(摘要) 五权宪法 户籍要义 卫生学 公文程式

上午十至十一时 政治学 户籍要义 建国大纲(摘要) 公文程式 区乡镇闾邻组织 建国大纲(摘要)

上午十一至十二时 公路须知 公文程式 乡镇组织 地方自治 五权宪法 区乡镇邻组织

下午十二至一时 区乡镇闾邻组织 地方自治 政治学 建国方(摘要) 三民主义 地方自治

下午二至三时 三民主义 体育 建国方略(摘要) 体育 公路须知 物质建设

下午三至四时 课外运动 演讲会 演讲会 课外运动


将授课表中各门课程相加可知每周共30课时,其中,区乡镇闾邻组织、地方自治、乡镇组织均属地方自治方面的内容,共7个课时,占23%。而且课程中还有物质建设、公路须知、卫生学等内容。

从以上两个图表可以看出,江川县的自治训练时间是打了“折扣”的,但在当时的条件下,培训的内容较侧重实用性,也是比较现实的选择。

然而就是在训练所的设立因经费、人才等条件的限制一再往后拖延,训练的期限也缩短,培训的内容变更的情况下,云南的自治人才仍一直不足。1937年云南省民政厅将县长训练所扩充改为云南省县行政人员训练所,于县长班外添办佐治、自治两班,将全省各属分区分期选送学员到所受训,“此后自治人材已勉可敷用”。 而所谓的人才,经委任到职,却有相当一部分并不称职。各县市局所属各区区长中,“或因人地不宜,或因资望不足,或因违法溺职,纷纷被当地区民具诉到厅。

总之,人才是推行地方自治的必要条件,云南举办地方自治自始自终人才都严重不足,这不能不对自治的进行产生不利的影响。

三.确定自治经费

地方自治事业,事关重大,项目亦繁复庞杂,而且耗时既久,必须有经费保障。经费为“办事之母”,“无米之炊,巧妇难为”。云南省在前清末年办理自治时,曾筹集一些自治经费,后因自治停办,此项经费,就挪作别用,到国民政府时期能够保存的,已寥若晨星!而且云南历经战乱、匪患、天灾等,社会经济金融日益破败。虽经民政厅迭令各县,认真筹款,但款数甚微,无济于事。云南举办自治期间,经费问题就在上级催办和地方困难的两难境地中艰难进行。当时,地方自治团体的经费分两种:一为机关费(用于自治机关日常薪工杂费),一为事业费(用于举办地方自治事业),互不相混。

(一)机关费

云南省各属自治机关费仅有旧日县议参两会的底款,早于民国十六年(1927)议参两会停办时,各县已分别拨作警团、教育、建设经费之用。十九年(1930)筹办自治之初,曾由民政厅拟定办法三项:1.由各属拟定完成县组织经费预算书,呈报民政厅核夺以免虚糜。2.清理固有自治经费,如已挪作他用者,限至十九年(1930)底一律归还,未挪用者专款保存以资应用。3.固有自治经费如不敷用,得由各该县斟酌地方情形,或就团款划拨,或另拟筹集办法呈报核定。然而据各属先后呈报,议参两会原有经费,多者每年不过旧币数千元,少者仅数百元,以之办理区乡镇各级自治不敷甚巨。至于由团款划拨一层,当时各县团费,提襟露肘,事实上难于办到。而各处公款又难于划拨,无法匀挪。各县由于自治经费不敷,呈请拨款补助,经财政厅议准,于裁撤县佐后每年拨款十四万元,若分配全省一百三十属亦属杯水车薪,无补于事。于是决定将此款储作训练自治人材之用,而各属自治机关经费尚待另筹。后据筹委会议决,由废除的寺庙款产划拨,但寺庙款产大都提拨罄尽,有少数县份筹无可筹,仍行门摊户派。后省府迭次通令取消苛捐杂税,严禁门摊户派,自治经费更属无着。继由民厅令由各地方收入款项内限期筹定相当确数,补助自治团体,而结果终难筹拨。各属自治人员之生活费极难菲薄,勉能维持现状。 自治人员的工作热情和效果实难保障。

(二)事业费

国民政府成立之初曾通令各省,取消苛捐杂税。然而建设伊始,“经纬万端”,凡有举措,均须取之于民,理论与事实各相违反,奉行者常感困难。地方自治开始实行法中规定:人民对地方自治团体之义务每人每年当出一个月或两个月之劳力;其不愿出人力者,当纳同等代价于公家。又在区乡镇自治施行法中规定,将以下几种款项划归自治款,如:公款公产,公营业之纯利,省县补助金,特别捐等。闾邻用款则由居民会议决定自筹。云南省依上列之规定,除公款公产严饬各县县长,偕同区乡镇长,切查区乡镇内如有各项公产,及各种迎神赛会之公款,均应提作自治经费;至公营业之纯利,云南省各县向来没有公营业,即无纯利可言;省县补助金一层,因库帑奇绌,亦难匀挪补助.因此只有依地方自治实行法以及闾邻用款自行筹集的规定,由政府明定一种人民义务捐,使各区乡镇人民,平均负担,不致苛扰。并查明各种赋税,准其酌抽附捐若干,以免自为风气,扰累人民。1933年,各区政务视察员填报各县自治捐收情形一览表,自治捐几乎是从各行各业中收取,但各县种类各有不同,如昆明县的自治捐有:川菸猪鬃捐、窑捐、小猪经费、自治公田租;富民县的自治捐是各寺庙租石谷子;陆良县有街捐、水租、旱地租;安宁县的自治捐是肉捐;弥勒县的是称捐,等等。在各地征收比例也不一致。如在大理,屠案捐一项每日收铜钱一千四百四十文。在武定,自治屠宰附加捐为每猪一口收票洋四元。在曲靖,猪羊捐每值一元收铜元三枚。 到1934年3月底,各县自治经费状况如下表:

3.4 云南省各县及各设治局全年自治经费一览表(1934年3月)

县局别 经费来源 现在筹获确数 全县应需经费预算 备考

澄江县 谷米出境捐土布捐 一千六百元 二万九千四百二十四元

楚雄县 升斗捐寺庙田租绝业租 一千三百元 四万八千零四十二元

陆良县 各项租息 一千元 经费预算尚未呈报

呈贡县 官肉折价官油捐三台寺户租 二千六百九十五元二角 经费预算尚未呈报

曲溪县 门户摊派 九千零七十二元 经费预算尚未呈报

永善县 山地租称捐随契附加捐 七百二十元一角 六千三百零七元二角

会泽县 屠捐附税捐田庙附捐庙租 四千七百六十四元 二万一千五百六十三元

广南县 八播捐九克卡租谷 四百零一元 一万一千四百九十六元

崇明县 田地租官肉租 一千二百四十元 经费预算尚未呈报

禄丰县 原有自治经费 一千零四十九元 一万四千七百三十六元

元谋县 乡约租团谷租糖租 三千三百四十三元八角 一万六千七百一十九元

罗次县 一万六千五百八十四元 筹获确数尚未呈报

剑川县 木材捐确磨捐 五百五十元 经费预算尚未呈报

保山县 肉捐 三千二百零四元 经费预算尚未呈报

曲靖县 各项杂捐及公益捐 一千八百七十六元 经费预算尚未呈报

盐丰县 菸酒油糖捐屠捐公租等 九百八十五元二角 一万二千四百八十元

沾益县 屠捐酒课铺租油房捐 三百四十元 经费预算尚未呈报

邱北县 公称捐屠捐升斗捐油捐 四百七十元 六千五百五十二元

邓川县 渡口捐清油捐屠捐升斗捐 八百五十六元 经费预算尚未呈报

墨江县 议参两会田房地等租 一千零七十二元七角 五万零二百三十二元

六顺县 户捐 二千四百元 三千零八十七元五角

莲山设治局 一万一千五百六十八元 筹获确数尚未呈报

富州县 猪捐 二千四百元 八千五百元

昆明县 川烟屠猪捐公租米等 四千八百元 二万八千八百元

云龙县 屠税附加及官肉捐 六百六十元 一万五千六百八十四元

河西县 屠案捐及门户捐 四千四百二十八元 经费预算尚未呈报

彝良县 九千二百八十元 筹获确数尚未呈报

永平县 田租及派款 三千三百元 五千一百五十元

安宁县 田地租息 一千五百五十八元八角 经费预算尚未呈报

双江县 户口摊派 一万三千四百元 一万三千四百元

玉溪县 盐糖称包款财政局支领 一万零四百九十元 筹获确数尚未呈报

绥江县 由各寺庙及绝产提拨 一千零四百零九元 一万八千一百二十元

鲁甸县 钱租官租屠捐典契捐 一千二百八十元 五千一百元 乡镇尚未列入

康乐设治局 户捐木材捐调解费 四百零三元二角 经费预算尚未呈报

洱源县 各项杂捐 三千四百八十六元三角 三千八百一十七元 乡镇经费尚未预算在内

镇越县 牲屠烟酒附加捐 四百余十元 第一区公所五百四十元 其余各区尚未筹定

罗平县 寺庙房租及屠捐等 一千一百七十一元六角 二万八千二百六十四元

富民县 寺庙租谷及肉案捐鱼捐 七百一十一元六角 经费预算尚未呈报

峨山县 肉捐房租铁厂捐 一千一百五十五元六角 六千零一十二元

景谷县 官肉捐乐捐 五千八百二十元 一万二千四百五十六元

五福县 土司养赡办公费 三千元 三千七百八十元

龙陵县 各项杂捐及寺庙租 八百四十二元 第一区一千二百七十八元 其余各区尚未筹定

通海县 各项杂捐 二万零一百零三元八角 二万零一百零三元八角

牟定县 一万七千六百四十元 筹获确数尚未呈报

兰坪县 一万三千七百六十四元 筹获确数尚未呈报

昆明市 由财政厅支领 一万五千四百零八元 一万五千四百零八元

澜沧县 一万八千五百二十元 筹获确数尚未呈报

泸西县 五万九千零四十元 筹获确数尚未呈报

镇康县 一万六千一百零四元 筹获确数尚未呈报


由上表我们可以看到,当时全省共计109县,1市及16设治局,呈报自治经费情况的共有49属,约占1/3。而在呈报上来的这些县、市、设治局当中,只有昆明一市和双江、通海两县筹得的经费数能满足预算而已,昆明市的经费还是由财政厅支领。其余各属除了未呈报完整的以外,筹获的自治经费确数和经费预算之间的差额是相当大的,可以说仅有的一点经费也是杯水车薪。所以,实际上,到此时地方自治实行已近五年的时候,云南省各属经费十有八九仍没有着落。别说自治施行法内列举之各种事业,不能逐渐举办,甚至区公所少数之薪工杂费,亦“多无所取偿”。

为了解决经费问题,云南省自治筹备委员会议决办法三项:1.各县市自治经费拟由各属于酒牲屠税中附加自治捐,其数目于酒附加百分之三十,牲屠附加百分之十,统由各地税局代为征收,按月照数拨交各该县政府,备充自治事业费。2.各县市原有自治经费除已拨作正当用途者不计外,应就现有者切实整理。3.各县市寺庙,除照部颁神祠存废标准及条例规定应存者外,其余一律废除,屋宇拨作自治机关及事业使用。所有财产,除酌提善后费外,余均拨作该地自治机关设备费及事业费,丝毫不能挪作他用。上项办法由省政府通令,自二十三年(1934)七月一日实行。后来财政厅为便于划拨另行改订办法,由征获于酒税内按月划拨十三分之一,牲屠税内按月划拨十一分之一作为自治事业费。并经筹委会议定用途,除以十分之二作为社教经费外,其余十分之八作为办理县道、乡道、造林、农田、水利、农家副业及各属急切需要之自治事业专款,不得擅自动支。民政厅为便于清厘此项专款起见,曾制订自治附捐收入报告表“甲”“乙”两种表式颁发各属,令按年填报甲表,按月填报乙表,以备审核,有挪用者严责经手地方官照数赔缴,“以昭郑重”。但经此一番筹集、划拨,自治经费仍然没有解决。

经费既为办事之母,没有一定量的经费,自会影响自治事业的举办。

四.举办自治事业

地方自治首在建立地方自治组织,次则推行地方公益事业,是自治组织与自治事业的有机统一。自治组织是自治的推行机关,最终地方自治举办的成功与否还要看自治事业的举办成果,即“谋求地方发展,增进地方福利”。

当云南大多数属份完成自治组织之时,云南省府令各属积极兴办自治事业,如设立农民借贷所,民生工厂开发,水利改良农产,提倡农家副业,修治县道乡道,造林种茶种桐种靛植棉,兴办各种合作社,注重卫生清洁,成立卫生院,扩充救济事业,购置收音机,安设长途电话,统由各属官绅查酌地方需要选择一种或数种提前举办,“以期使各级自治团体不仅成为政治组织,并成为经济组织,以奠复兴民族之基”。 我们看下表:

3.5 云南省政府秘书处视察各县及设治局自治报告表(部分)

时间 县局别 自治中心事业 视察员批评意见

1935 昆明市 提倡劳工教育;办理户籍及人事登记;风俗改良;办理消防;公共卫生;提倡文化;改建街道;筹办合作社及互助事业之组织等事项。 对人:查该市办理自治人员现均由该府所办训练班毕业生中选派,学识尚优。

对事:查该市所办一切自治事宜,均能照规定逐一举办,且能按照限度进行,成绩颇佳。

1935 永平县 举办修理银江大河及胜修铁链桥完工后实行强迫教育,推广学校,新增学生男女五百余人,并统筹修理公路,现严令各区修理县道。 对人:各级自治人员,多系曾经训练办事尚属得当法.

对事:该县地方贫瘠,经费支绌,举办自治事业,不免困难。

1935 漾濞县 造林复兴农村及修路发展交通 对人:该县县长办事热忱,督促各级自治人员亦属认真,故各级自治人员因之多有认真从事者。

对事:以视察区邻各县比较,自治事项有长足进展之势,成绩甚好。

1936 弥勒县 提倡水利为自治中心事业,已在勘测筹办中 对人:查该县自治人员,大都学识欠缺,而于自治应办事项亦多不热心,全赖地方官随时督促,始免因循贻误。

对事:查该县自治事项虽因财才两乏,办理较难,但因该县长督促颇力,故其成绩亦有可观。

1936 宜良县 县区乡镇俱以水利交通造林为中心事业。 对人:查该县自治人员,学识虽未见优美,然大都平正,遇事尚肯负责,亦属难得。

对事:查该县自治事项,因杨县长督促甚严,各区长亦尚努力,故其成绩大有可观。

1936 玉溪县 推广民众教育义务教育及修路发展交通既造林修河振兴农业为中心事业。 对人:查该县自治人员,学识虽不见佳,然大都平正,束身自爱,亦有可取。

对事:查该县自治事项,因人才、经济两有不足,未能努力进行,故其成绩表现无多。

1936 河西县 以筹设民生工厂为自治中心事业,经该县长拟定办法呈奉核准现正着手组织,不日成立。 对人:查该县自治事项虽感财材两乏进行困难然该县长督率颇力故其成绩亦有可观。


1937 武定县

无 对人:查该县自治人员,大都学识平庸,责任心薄弱,遇事不免因循敷衍。

对事:查该县自治事项,既因人才缺乏,又感经济困难,固其成绩鲜著。

1936 盐津县


无 对人:该县乡镇长中多系目不识丁或识字无多者。现在该县曾办一干部自治训练班,其中不乏优秀分子,将来毕业后,分发各区,协助乡镇长办理国务及一切自治事业,或可裨益地方。

1936 镇南县 以派民工修补未完各段公路及修理各乡镇闸坝堤塘为自治中心事业。但“因经费无着尚未举办”。 对人:查该县各级自治人员,多属学识平庸、能力薄弱,对于本身应办事项,未能撤底认识,不免放弃职责。

对事:人才既属缺乏,经费又感困难,所有自治事项多未举办,其已办者,亦无甚成绩。


此表体现的是1935——1937年云南部分县市局地方自治事业的举办情况,事实上各县市局的情况大抵如此。在视察员视察的127个县属中,还没有明定自治中心事业的有30个,占总数的23%;定了自治中心事业,但还没有开始举办的有59个,占总数的46%;有的则按规划明定项目并分头举办,略有成绩,但为数较少,共38个县属,占总数的30%。 也就是说,近70%的县属自治事业毫无成绩。该视察是在云南自治已经推行五年之后进行的,可以说云南地方自治事业的进展是比较缓慢的,似乎谈不上“成绩颇有可观”。从视察员的批评意见可以看出,“才财两乏”是自治事业举办受挫的突出原因。当然,原因不止于此,云南地方自治的举办是受多方面因素制约的。


本文内容于 2009-5-24 19:55:03 被青榕仙人编辑

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