中国海洋法专家解读海上军事测量活动相关法规

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金永明,上海社科院海商法海洋法中心副主任


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资料图:美国海军监测船正在进行海上活动


5月1日,美国海军监测船“胜利”号违反有关国际法和中国法律法规规定,在未经中方许可情况下进入黄海中国专属经济区活动。由于《公约》未对军事测量活动作出明确规定,所以只能从海洋科学研究方面的内容寻找依据。缔约国可以向联合国秘书长发出书面通知,要求对《公约》进行修正,增加对军事测量活动的规定。


中国海监自2006年7月20日开始在我国管辖海域实施定期维权巡航以来,在东海、南海和黄海已多次发生了外国的军舰和测量船舶在我国专属经济区内进行测量活动的事件,严重威胁了中国的国家安全。由于《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)未对军事测量活动作出明确规定,也没有出现军事测量活动的术语。所以,应从海洋科学研究方面的内容着手解析,并寻找相关依据。


所谓的“海洋科学研究”,是指按照本公约专为和平目的、为增进关于海洋环境的科学知识以谋全人类利益而进行的科研活动(《公约》第246条第2款、第3款)。《公约》第238条规定了所有国家都有进行海洋科学研究的权利。第240条规定了海洋科学研究的原则:专为和平目的而进行,并应遵守包括保护海洋环境在内的一切有关规章。


在专属经济区和大陆架上进行海洋科学研究,应经沿海国同意。在正常情形下,沿海国应对其他国家的海洋科学研究计划,给予同意,但如果海洋科学研究计划涉及:(1)与生物或非生物自然资源的勘探和开发有直接关系;(2)涉及大陆架的钻探、炸药的使用或将有害物质引入海洋环境;(3)涉及人工岛屿、设施和结构的建造、操作或使用;(4)含有提出的关于该计划的性质和目标的不正确情报,或如进行研究的国家或主管国际组织由于先前进行研究计划而对沿海国负有尚未履行的义务,则沿海国可以不同意。


而涉及“研究或测量活动”,《公约》第19条第2款是将“进行研究或测量活动”作为损害沿海国的和平、良好秩序或安全的一种活动处理的;第21条第1款规定,沿海国可对海洋科学研究和水文测量制定关于无害通过领海的法律和规章。


可见,“研究或测量活动”范围比“海洋科学研究和水文测量”范围大,它包含了其他的调查和测量活动。尤其是军事测量活动,调查结果一般是不公开的,似乎应区别于海洋科学研究,但因其损害沿海国的和平与安全,所以有些国家采用事前同意原则。


如果其他国家在专属经济区从事未申请的调查活动,或调查活动与事先申请内容不同的,则沿海国可要求其暂停或停止活动。(《公约》第253条)


由于《公约》对军事测量活动规范模糊,各国的实践也不同。具体来说,美国和英国认为,军事测量活动原则上是自由的,不受沿海国的管辖。多数国家则认为,军事测量活动应坚持沿海国同意原则,否则就不能实施,例如,日本、印度、中国等。


问题是,他国的船舶尤其是军舰或政府委托的船舶未经沿海国批准,擅自在他国专属经济区海域实施军事测量活动时,将更为复杂,应对的手段极其有限,因为《公约》第95、96条和第58条第2款规定,它们享有完全的豁免权。


由于《公约》未明确和平目的的内容,因此,一般认为,只要与《联合国宪章》不矛盾的军事活动都是可行的。沿海国发现他国的军舰在本国的专属经济区内从事测量或调查活动时,除通过外交途径提出抗议外,只能采取干扰、跟踪、要求停止、退去等方法,如果对方未听劝告继续进行,似乎也无能为力。当然也可以派遣军舰相威胁,但有可能会导致更紧张的局面。


其实,还有一个有效的法律手段:缔约国可以向联合国秘书长发出书面通知,要求对《公约》进行修正,增加对军事测量活动的规定,以解决各国因对军事测量活动的解释不同而引发的争议问题。多数国家坚持军事测量活动应得到沿海国同意的立场,会使少数海洋大国压力很大,尤其是美国迄今未批准《公约》,对上述的书面通知中提到的修正案无法表态。此书面声明也许能在大多数缔约国的响应下,推动修正《公约》以解决此难题。


中国规范海洋科学研究的法规为《专属经济区和大陆架法》(1998年6月26日公布施行)和《涉外海洋科学研究管理规定》(1996年6月18日发布,1996年10月1日起施行)。例如,《专属经济区和大陆架法》第9条规定,任何国际组织、外国的组织或者个人在中国的专属经济区和大陆架进行海洋科学研究,必须经中国主管机关批准,并遵守中国的法律、法规;《涉外海洋科学研究管理规定》第4条规定,外方单独或者与中方合作进行海洋科学研究活动,须经国家海洋行政主管部门批准或者由国家海洋行政主管部门报请国务院批准,并遵守中国的有关法律、法规。


上述条款所指的海洋行政主管部门实质上是指国家海洋局。但它们对于军事测量活动概念未作任何规定,实际上中国采用广义的海洋科学研究活动(包括军事活动)概念,并实行事前许可制度。因此,应通过修改上述法规的有关条款,以明确主管机关和军事测量活动的具体内容。(金永明,上海社科院海商法海洋法中心副主任)

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