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卢兄:您好!

收到你的来信很高兴。你已经注意到,我在前面的信中,常常提到最高法院的裁决。美国的最高法院到底在执行宪法时扮演什么样的角色呢?这还要从美国的宪法所规定的政府结构谈起。

你一定记得,美国的建国者对于建立庞大的国家机器始终是很有顾虑的,他们曾经在不能确定自己有能力把握它之前,宁可先选择不要联邦政府。美国人至今还在中学课本里,把前辈的这些矛盾告诉自己的年轻一代:

"写出美国宪法的那些人都经历过反英战争,他们无法轻易忘记,一个大权在握的国王如何夺走了人民的权利。他们还记得那些税法,和士兵们怎样在没有搜捕状的情况下,就搜查他们的家。另一方面,他们已经发现,政府太弱,就会没有法律和秩序。出于这些原因。他们对于新政府的建立给出一些很谨慎的思考,他们的这些思想在两百年之后的今天,依然在指导我们。我们应该知道他们的这些思想"。这是一些什么思想呢?它的关键就是分权。首先是从横向把政府的权力切成两个大的层次。也就是联邦政府和地方政府的权力分割开。当然,所有的国家都有中央政府和地方政府的两层,没有什么稀罕的。但是在美国,这种分割是相当彻底的。也就是说,这些建立联邦政府的人,他们一开始就没打算大权独揽,并且把这种思想以立法的形式在宪法上确立下来。有一点我想再强调一下,就是美国的执法非常认真,尤其是宪法,你会发现每一个字都是个顶个管用的。

结果,就造成了美国一开始就在各种政策上非常不统一的情况。它的形象因此也非常的不统一。比如在蓄奴的问题上,美国南方和北方很早开始就有着巨大的差异。美国的南方是传统的农业州,奴隶一直是农业低技术劳动力的重要组成部分,而北方以大工业为主,需要的是有技术的工人,经济背景的不同,形成的观念也不同。但是美国地方的高度自治,造成各行其事的情形。美国在废除奴隶制之前,南方的奴隶就一直往北方逃亡,100多年前的美国南北战争之后,联邦立法不准蓄奴,但是,南方各州还是有种族隔离的地方法,更是造成大量黑人涌向北方的工业城市,远在民权法案取消种族隔离之前,黑人的民歌已经在唱着"甜蜜的家,芝加哥"。所以,当时的南北面貌是很不相同的。

总的来说,美国是地方自治权很大的一个国家。地方上的每一个官员都是当地的老百姓直接选上去的,和联邦政府毫不相干。州一级,甚至市一级的政府和头头,从来不必顾忌或者考虑中央政府或者总统对自己印象如何。相反的,他们总是很担心他们在选民中的形象怎么样,竭力要向他的选民表示,自己是顾及当地人的利益的。否则,下一届他铁定就选不上了。所以,在美国,中央和地方对着干的情况是从来就有的,所有的人也认为这是正常现象,他们之间也一直就习惯处于不断互相协调的状况。

所以,在美国,有时会出现一些对于我们来看很奇怪的事情。比如说,加利弗尼亚州政府控告美国联邦政府,要求巨额赔偿。因为加州和墨西哥接界,从墨西哥天天都有大量非法移民跑进来,按照美国法律,不管是不是非法移民,有一些美国人认为是最基本的东西还是必须向他们免费提供的,比如紧急医疗救助和青少年义务教育。这样,非法移民不仅为加州带来很多问题,还增加了很大的经济负担。加州政府就理直气壮地向法院控告联邦政府没有把边界守好,因为守国境线是联邦政府的事情。加州政府说,正是由于联邦政府没有把国境守住,才造成加州很多由非法移民问题造成的损失,因此,理所当然要联邦政府赔偿。

1964年,国会通过联邦的民权法,禁止在全国任何地方实行种族隔离。南方几个州非常恼怒,不仅因为当时的美国南方种族主义情绪还很强烈,而且,还因为州政府这一级认为,联邦这一立法是在侵犯南方各州的自治,首先是阿拉巴马州的州长带头冲出来不准黑人学生进入白人学校。结果,肯尼迪总统派国民兵护送黑人学生上学。在南方的乔治亚州,也是我前面说的几个当年坚持种族隔离的州之一,州议会为了表示对于联邦政府的鄙视,就在自己的州通过立法,把当年南北战争时南军军旗的图案放到了州旗上,决定州旗的形式是他们的权力,联邦政府也无权干涉。

30多年之后,美国南方也有了很大的变化,当年站在校门口阻挡黑人学生的阿拉巴马州州长,已经垂垂老矣。他仍然记得出来为自己当年的行为向公众道歉,尽管大家早已原谅了他。乔治亚州的首府亚特兰大市已经有了黑人市长,这个城市也以它国际化的口号,得到了1996年的奥运会举办权。民主党的州长米勒觉得,这样一面历史原因造成的州旗实在有损于这个州在世界上的形象,提出修改。但是,这一提议在当地引起了强烈的反应。南北战争之后,美国人始终在那里反省。他们为这场内战的发生而感受的痛苦似乎越来越大。事实上,当时的这场战争,解放黑奴也只是其中很小的一部分原因,主要还是南方的要求更大的自治甚至分离。现在在美国,根本不可能有什么人炫耀北军的胜利,不论是南方还是北方,都首先认为,同胞之间的这场杀戳,是美国历史上的一个悲剧,这是今天美国对于"内战"这个问题的基本共识。在今天的美国南方,不论持什么观点的人,也都尊重他们的前辈为自己的家乡和理想的献身,在南方,你到处可以看到纪念死于战争的南军战士的纪念碑,在亚特兰大著名的独石山公园,巨大的独石山上刻的就是南军将领的浮雕。当米勒州长提出改旗的时候,反对的人很多,但是种族的问题已经沉淀在底层,人们提出的理由是,南军军旗是南方的历史遗产的一部分,没有什么必要去改。最后,米勒州长自信寡不敌众,自动取消了提议。至今,这面州旗依然在那里飘扬。

今年联合国成立50周年的庆祝活动,更是出了一件意想不到的事情。由于联合国大厦位于纽约市,市长为全世界来参加庆祝活动的各国首脑举行了一场音乐会。但是,在开场之前,纽约市长居然让人把巴勒斯坦解放组织的领袖阿拉法特给"请"出剧场去了。多年来,由于在阿拉伯国家和以色列的冲突中,美国政府一直站在以色列的一方,因此,巴勒斯坦解放组织一直把美国当做敌对一方,他们的游击活动也不乏放炸弹之类的暗杀活动,遇害的美国人也有不少。所以,西方世界在长期以来,一直是把阿拉法特和他的组织当做恐怖分子来看的。你知道,最近两年的中东和平进程,不仅当事的双方首脑在观念和行动上都有了巨大的进步,双双获得了诺贝尔和平奖,美国也成了促进和平的调解人。就在和平刚刚迈出第一步,一切关系都还不十分稳定的时候,大家当然都希望借相聚的机会加深相互关系,至少不要再出什么岔子。偏偏遇上个纽约市长"不信邪"。他说,我只知道阿拉法特是恐怖分子,杀了不少美国人,我这里的音乐会就是对他不欢迎。结果,就真的把他给"请"出去了。

对此,美国联邦政府搞外交的和总统克林顿真是气的七窍冒烟。但是,找了半天,就是找不到任何依据可以对这位市长进行惩罚,他这样做并不违法。这是纽约市举行的音乐会,市长是主人,是在他管的地盘内,就连克林顿总统都是被邀请的客人。当然在这里是市长说了算。克林顿除了代表自己去道歉,他甚至都不能说他要代表纽约市道歉,因为他根本代表不了纽约市,他没有这个权。

美国除了权力的横向分割,宪法还把国家政府的权力从竖向切成三条。这是你早就知道的"三权分立",也就是立法,行政,和司法的绝对独立。你知道,孟德斯鸠对三权分立有过系统的论述。美国在实行三权分立的时候,做得特别彻底。宪法的这样一种设计,就是为了防止其中某一分支的权力过大。因此,总是使得每一个分支的行动都必须受到其它分支的检验。比如说,国会作为立法机构通过了一个法案,总统作为行政机构可以表示不同意,并且行使他的否决权,国会如果坚持,就必须达到三分之二的票数才能立这个法。相反,总统提出的法案,也必须经过国会的投票,国会可以通过,也可以反对。而作为司法部分的最高法院,有权对总统和国会提出的任何法案进行审查,然后,它不仅有对法案的解释权,而且,有宣布这些法案是否违反宪法的权力。但是,最高法院本身又没有提出法案和立法的权力。这三个权力分支机构的这种状态,就是权力的平衡和制约。

以上谈到的是主要的制约方式,实际上还有许多其它的制约。比如美国国会就有权在充足理由的前提下,弹劾总统和大法官。没有一个人是选上就可以吃上定心丸的,就是在任期内,也不是一定保险的,国会议员也是一样。国会有专门设立的道德委员会。今年,美国国会的联邦预算委员会主席就因为性丑闻,受到道德委员会的追查,最后被迫辞职的。总统的一举一动也在民众的监督之下。克林顿总统有一只叫"袜子"的猫,这只"第一猫"受到许多美国人的喜爱,就有大量的人给"袜子"写信。美国总统由于是全民直选出来的,所以,历届总统都很注意和普通民众的关系。"袜子"当然最好是能给喜欢它的人写回信。由于回信的任务实在太重,白宫就专门有一个人是为"袜子"写回信的。结果,白宫这一举动马上受到了谴责,说"袜子"是总统家的私猫,怎么可以让一个拿纳税人的钱的公职人员为他回信。国会议员对于所有重大问题的立场,更是在美国民众的监督之下。美国国会的听证,除了一些外交国防秘密之外,一般都是公开的。而且,它对于各种问题的投票情况也是公开的。就是每一个议员对各种议题,投的是赞成票还是反对票,都不能瞒着他的选民。国会议员们在国会发表的讲话,法律规定美国老百姓都有权向国会索取。另外,整个听证过程都由一个专门的电视频道现场转播。我们刚来的时候,发现这个频道很奇怪,常常在很晚的时候还在播国会听证,由于已是下班时间,国会议员们也都下班了,除了主持人和书记员几乎没有什么人听,一个议会大厅里空空荡荡的,那发言的议员照样在那里滔滔不绝。这是因为重大议题排满了白天的议事日程,如果议员对各类问题还有意见要发表,就只能排在晚上。但是,他并不是在白说,除了有记录在案,他的选民也可以在电视里知道他的态度。

当然,听起来是很理想化的蓝图,在要付诸实行的时候也不是一帆风顺的。就说美国在讨论宪法的时候,就遇到怎样确定各州代表的人数问题。在国会中代表一个州的议员的多寡,当然直接影响到投票争取该州利益的成败。在美国,当时大州和小州人数相差很大,如果按照人口比例决定议员的人数,小州的利益得不到体现;如果平均分摊,每州不论人数多寡都是一样的名额,大州又觉得吃亏了。一开始也是争执不休,最后他们终于达到妥协,同意美国的国会采取这样一种形式:它的众议院以人口比例确定议员的数量,而它的参议院则不论州的大小,每州两名议员,以确认小州的利益也有保障。达成这样的妥协是很不容易的,美国历史把它称为" 伟大的妥协"。

在人类历史上,人们很习惯把一种胜利冠以"伟大",却很少把一个妥协加上这样的形容词,但是美国人真是非常感激他们前辈的这一次妥协,这种妥协是需要高度的理性精神,智慧和道德力量的。他们达成妥协,才有了美国宪法和实行宪法的可能性,你不能不称它是一个了不起的历史进步。这样的进步正是从妥协开始的。真正的历史进步往往始于妥协,如果互不妥协,可以使历史也随之一起僵持很多年。如果一方以强力压服另一方,从长远的历史角度来看,未必就是一种真正的历史进步。

美国宪法的文本,200多年来没有作过一字修改,它的基本内容非常稳定。它所增加的内容都是以"修正案"的形式补充进去的,权利法案就是整个宪法修正案的前十条。对于修正案的增加美国国会也非常谨慎。从1789年以来,尽管曾经有三千多条修正案被提出,但是,至今为止,美国国会只通过了26条宪法修正案。

如果你要真正了解美国,还有很重要的一点,就是理解美国是个非常松散的国家。你有时候会发现它有许多相互矛盾提法和做法,这是因为它分权的结果。当初建立这个制度的人,就是要达到这样一个"没有一个人可以自己说了算"的效果。美国人大概除了保护宪法是一致的,别的几乎没有什么目标是一致的。所以在外交上,美国也常常表现得变化和矛盾,因为美国的民众在变化,总统和国会也常有不同意见。美国国会要通过什么决议,总统是根本管不了的。

美国总统自己也经常必须发出一些"言不由衷"的表态。为什么这样说呢?因为在很多情况下,他必须说一些美国民众认为他必须"表态"的话,否则他就太得罪选民,这是很危险的。比如说,你知道有一个美国青少年在新加坡探亲时违法,被当地法院判"打屁股"。了解下来这种刑罚出手很重,会留下终生不退的伤痕,受刑时也很痛苦。由于这个闯了祸的家伙还不是成年人,这种判决对于美国文化也实在太离谱,因此,有大量的美国人对这种判决不能接受。于是克林顿总统也因此向新加坡政府提出改变判决的要求。当时,我问我的好朋友迈克是什么看法,他聪明的眼睛里露出笑意,反问道,"林达,你如果在美国犯了罪,美国法律会因为你是一个外国人而对你另眼相看吗?"我说这当然不会。"那么,我们的总统凭什么要新加坡法律对一个美国人区别对待呢?"这个逻辑是很简单,那么,是克林顿总统不懂这个道理吗?你可别忘了,他是律师出身。可是他自己再怎么想都没用,他只能去表这个态,别无选择,他必须在选民面前交代得过去。

在美国,总统是总统,国会是国会,总统不邀请,国会的议长也不能自己就跑到白宫去。总统接受国会邀请去国会大厦发表一场演说,也是难得发生的事情。总统有总统的意见,国会有国会的意见,总统四年选一次,众议员两年选一次,参议员六年选一次,轮着大换班。不同的总统有不同的意见,不同组合的国会也有不同的意见,不要说什么对外政策,对内一个预算方案谈不拢,政府照样关门。

相信今年美国的"政府关门",你也一定马上就知道了。因为它的驻外使馆和领事馆全都不发签证了。政府是一个执行机构,它的运作需要钱。但是,支出的预算方案,也要经过上面提到的这样一个互相制约的批准程序。如果总统不同意国会的预算,国会也不同意总统的白宫提出的预算,麻烦就开始了。如果国会能以三分之二的票数强行通过,总统也只好按着国会预算用钱,可是这一次,国会又无法弄到三分之二的赞成票,于是就造成了僵持。僵持阶段政府拿不到钱,于是,除了万分必要的政府机构之外,其余的就都关掉了。关门时期刚好遇上圣诞节,白宫的圣诞树,国家不管付电费了,总统得用自己的薪水来照管这棵"天下第一树"。不管这对于另一个国家看起来是多么荒唐的事情,对于美国就是在正常范围之内,当任的总统再要面子也没有办法。问题是,这种状态别人不习惯,美国人自己却已经很习惯了,完全一副"饱经风霜","处变不惊"的样子。200多年就是这么过来的,谁也不当一回事。美国人从来不担心他们的总统和国会意见不一致会出什么乱子,相反,如果总统和国会的意见一直都没有分歧,美国人可就要不放心了。但是美国的这种情况一旦反映到对外打交道上面,弄不好就乱套了。人家的抗议都顶上门来了,美国人还搞不懂关键问题是出在什么地方。

说起美国政府关门,还有一个有意思的小插曲。电视台在政府关门的时候采访了一些美国小朋友,问他们对政府关门有什么看法,一个小孩子很自然地就说,他们(指总统和议员们)拿了工资却做不好工作,应该把他们给解雇了。一副理所当然的"小主人"的态度,这就是美国的基本教育。

刚来的时候,我也不大相信,美国国会真的不听总统的吗?看得多了,也就不大惊小怪了。更何况,除了以上权力的分散之外,美国还有很多独立的力量。美国是个私有制的国家,国家是没有任何挣钱的企业和公司之类的东西的。社会上大量的自己作主的企业家就是一股不可忽视的力量,除了国会通过确立为敌国的国家,对于其他国家,美国政府根本不可能去暗定一个政策,对他们进行围堵,原因很简单,美国政府根本无权限制它的商人们跑到这些国家去投资和展开贸易。另外,美国社会还有代表各种利益集团的社会组织,比如说,代表老人的,代表少数族裔的,代表妇女的,代表医生的,代表工人的,……等等,等等。他们都在权利法案的保护下合法存在,他们也形成对于政府的制约力量,总统是一个也惹不起的。同时各种社会力量本身也在达到一种制约和平衡的效果。因此,美国不是一个自上而下的系统,它是平面撒开的。乍一看挺乱的,可是正因为他们都已经长期共存,而且互相制约,所以,反而建立了一种特殊的"秩序"。在建国后的两百多年来,尽管移民浪潮越演越烈,美国几乎成了世界的人口流动中心,但是,在你我想象中它应该是混乱不堪的时候,实际上却表现得十分有序,这和一个稳定的国家结构应该是分不开的。

美国的最高法院又是什么样的呢?法院的最高原则是司法独立,它谁也不靠,谁也不帮,谁也不听,可以说是高高在上。最高法院的组成是九名大法官。这九名大法官由总统提名,经国会批准任命的,并且最高法院的大法官是终身制的。也许你会问了,既然大法官是总统任命的,那么,他们是不是就会偏向总统了呢?问题就在于,虽然大法官是不变的,但是总统是一直在换的,他的任期是四年,最多只能连任两期。有很多美国总统在他们短短的四年里,根本没有大法官退休,也就根本没有机会去任命一个他"喜欢"的大法官。美国历史上著名的罗斯福总统曾经苦于当时的最高法院太保守而想在自己任期内多任命两个大法官,但是,又没有那么多退休的,于是他就提出,把最高法院的大法官人数,从9名增加到12名。结果没有"得逞",至今为止,大法官还是9名。总统要是犯了法,事情闹到最高法院的话,总统的威风就一点儿也没有了。当年尼克松因为手下人目无法纪而惹上水门案的麻烦,他原以为自己是逃得过的,事情到了最高法院他还想违法掩盖,越掩盖越露出马脚,最后只得自动下台。有一位最高法院的大法官多年后还在说,他此生最大的遗憾是没有把尼克松送进监狱。最近,克林顿总统的"白水案"在国会闹得纷纷扬扬。国会的独立调查委员会要总统交出有关文件,总统不愿意。这事儿眼看着就要闹到最高法院,报纸上说,白水案越来越像水门案了。可见到今天为止,总统还没有和最高法院勾结的可能。

即使总统提名,候选的大法官也必须在各方面完全经得起检验。比如第一个黑人大法官托马斯,就在被提名后受到"*"的指控,经历了漫长的国会听证,最后由国会投票,以多数票通过判定他是清白的,才得以上任。上任之后的大法官,也必须在各方面"行得正,立得直",否则这个"终身"职位也是有可能保不住的。这种"行得正,立得直",并不仅仅是指他必须遵从一定的道德规范,更重要的是对他的法律水平和公正性的要求。

我前面已经说过,大法官们所代表的最高法院,是没有提出法案和通过立法的权力的。但是,他们有对美国法律的解释权,尤其是对宪法的解释权。正因为解释权在他们手上,因此,宣布一项法案或者一项地方法院的判决是否违反宪法的权力,也在他们手上。判决是在这9名大法官中通过投票决定的,但是,所有的大法官,包括对某一项判决持反对意见的在内,都要对自己经手的每一个法案或是案子写下一段评语,这些评语都是作为历史文件存档的。因此,查看这些大法官的评语,不仅可以了解美国的历史案件,还可以看出美国对于宪法的认知进步。

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