“管警察的警察”的诞生

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导读:“管警察的警察”的诞生 [时间]1997年6月20日[地点]北京[事件]《公安机关督察条例》发布施行[关键词]公安机关督察制度 (原载《人民公安报》2008年12月3日第四版) [img]http://pic.itiexue.net/pics/2008_12_10_13380_8413380.jpg[/img]   □ 本报记者 田军   李鹏总理在两次讨论会上的发言长达40余分钟,这在国务院研究讨论部门规章时是极为少见的。这两次会议,初步确立了督察的四个原则。   
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“管警察的警察”的诞生


[时间]1997年6月20日[地点]北京[事件]《公安机关督察条例》发布施行[关键词]公安机关督察制度


(原载《人民公安报》2008年12月3日第四版)


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□ 本报记者 田军

李鹏总理在两次讨论会上的发言长达40余分钟,这在国务院研究讨论部门规章时是极为少见的。这两次会议,初步确立了督察的四个原则。


公安机关警种分工之细,也许只有内部人员才能说清楚,百姓们只能分个大概,比如交警、刑警、巡警、户籍警(片儿警)、消防警、外事警之类。而今,百姓们又开始记住了有这样一个新警种———督察。

1997年6月20日,国务院发布施行《公安机关督察条例》,进而宣告了督察这一新警种的诞生。论人数,督察警比例确实不高;论资历,才11岁,是个小字辈儿;可论来头,局内人都会敬畏三分,因为其是“管警察的警察”。

“颇费周折,水到渠成。”现任公安部副督察长、警务督察局局长郑百岗对11年前那段白手起家的场景依然历历在目。

紧锣密鼓起草《督察条例》

“督察这件事还得从1991年的中央《决定》和‘十八公’谈起。”自1989年转业至公安部纪委工作的郑百岗很清楚此事的起因。

1991年10月31日,党中央作出了《中共中央关于加强公安工作的决定》(中发[1991]19号),其中明确指出:“公安机关是政府的一个职能部门,但又不同于一般的行政机关,在管理训练、机构设置、指挥监督、工作方式、装备保障等方面应当有与它的性质、任务相适应的体制和制度。”这个《决定》也成为四天后召开的第十八次全国公安会议的中心议题。

“经过从上个世纪80年代开始的十年间发展,公安事业得到了全面快速提高。与此同时,公安队伍存在的问题依然是比较多的,从执法到服务都有,比如执法不公、刑讯逼供等问题屡禁不止,老百姓反映比较大。确实有必要制定一套符合公安机关执法特点的更加严格的监督制度来约束公安民警。”

“十八公”之后,公安部即组成专门班子着手起草《公安机关督察条例》。此时,恰逢《人民警察法》也正在紧锣密鼓地起草中,督察也就顺理成章地添加了进去,得到了国务院法制局、全国人大法工委领导的重视和支持。

1995年2月28日,第八届全国人大常委会通过了《中华人民共和国人民警察法》,该法第四十七条规定:“公安机关建立督察制度,对公安机关的人民警察执行法律、法规、遵守纪律的情况进行监督。”显然,这部法律为《公安机关督察条例》的制定提供了坚实的立法依据。此后,《公安机关督察条例》的起草步伐明显加快。

“当初部里曾设想将纪检、监察和督察三家合署办公,但国务院的意见是,这三家各有各的职责,是不同法律法规的执行主体,分别对不同的上级部门负责,因而督察应是一个独立的部门,专门负责公安机关内部监督。”郑百岗说,这个细节表明初始阶段立法思路也是一个逐渐统一的过程。

此后,公安部与中组部、中纪委、监察部进行了多次协商,就单独设置督察机构基本达成了一致意见,并及时向有关方面和中央主管领导报送了一些报告和国外的有关资料。时任公安部部长陶驷驹数次主持部长办公会专题研究,拿出了建立督察制度的一整套构想和措施,提交国务院审议。

1997年4月23日,国务院第55次常务会议审议《公安机关督察条例》。同年6月4日,国务院第57次常务会议第二次审议并原则通过了《公安机关督察条例》。6月20日,时任国务院总理李鹏签署第220号国务院令,发布施行《公安机关督察条例》。

《公安机关督察条例》能够在较短的时间内发布施行,充分体现了党中央、国务院对公安工作的重视以及对公安队伍的殷切期望。

“管警察的警察”之由来

在社会上,人们看到头戴银白警盔、胸前佩着督察标志的警察,总是亲切地称其为“管警察的警察”。

郑百岗说,在此之前公安机关也曾有类似的职能机构,比如说“警容风纪纠察队”(大都佩戴印有“纠察”字样的红袖标)也曾承担着一些监督职能,由于当时法制和体制不完备,权限也很小,一般体现在面上对警容风纪的纠察,远不及现在的督察。因此,发挥督察效用、设置适当权限,自始至终都没有任何异议。

1997年4月和6月,国务院两次召开常务会议讨论《公安机关督察条例(草案)》。李鹏总理当时在两次讨论会上的发言长达40余分钟,这在国务院研究讨论部门规章时是极为少见的,足见高层领导的重视程度。这两次会议,初步确立了督察的四个原则:一是独立设置部门,二是加强现场督察,三是给督察权限,四是建立高素质的督察队伍。果然,这些原则在颁布的《公安机关督察条例》中均一一得以确认。

郑百岗印象最深的当数第三条原则———给督察权限。“据国务院法制局的同志讲,李鹏总理在听完汇报后,重点谈到了加强现场督察和督察权的问题。尤其是在谈给督察权时打了一个很形象的比方:现在司机之所以怕交警,是因为交警有权扣他的驾驶本儿。而督察就是‘管警察的警察’,如果没有权,人家不听你的。要想让警察怕督察,就要赋予督察充分的权力,要把停止执行职务、禁闭的权限交给督察。”

由此,“管警察的警察”这个称呼便流传开来。

“这个称呼确实有高层领导眼光独到之处。从各地组建队伍时也能看出来,许多地方在组建督察队时官升一级、衔高一档,选调的全是办事公正、素质优秀的干部。这样才能让人信服。”

显然,郑百岗也觉得这个称呼很形象、很直观,易于为警营内外所理解和接受,“重任在肩,义不容辞”,对此他头脑很清醒。

筹建公安部警务督察队

《督察条例》颁布之后,公安部里又出现了第二波“紧锣密鼓”———筹建公安部督察机构,同时指导各地组建督察队伍并迅速开展工作。

“部里相对慢了一些,1998年才建队。各省很重视,动作更快一些。”郑百岗拿出一本画册,指着一幅图片说:“这是1997年6月《督察条例》颁布前夕广东省公安厅成立警务督察队,时任公安厅厅长的陈绍基亲自向督察队授旗。这是全国公安机关较早的一支警务督察队伍。当年下半年陆续又有北京等十几个省区市公安厅局建立了督察机构。”

“部里为什么慢了呢?这里面有一段插曲:在组建督察机构的过程中,适逢1998年实施国家机构改革,基本思路就是精简机构、转变职能,公安部机关撤并了几个局级单位。可想而知,在那种历史大背景下,公安部以及地方各级公安机关要新成立一个督察机构、解决督察人员编制等问题是多么不容易。”

郑百岗清晰地记得,1998年5月中旬,身为公安部纪委案件检查室主任的他正在广东查办案子,接到了时任政治部主任祝春林的紧急电话:立即返京,出任公安部警务督察队队长。“我当时还以为这是通过电话征求我的意见呢,祝主任说是部党委刚刚作出的决定,第二天我就赶紧回来了。”

几天后,即1998年5月21日,副局级建制的公安部警务督察队宣告成立。

没有举行任何仪式,郑百岗带领督察队静悄悄地展开了工作。“如果说以前参与立法、筹备还只能算‘外围工作’的话,那么,从我返京的那个时候起,我就与督察‘零距离’了。建队之初,连我在内一共七个人,都是从部内各局抽调的优秀干部,就在南大楼南侧的一座三层红砖小楼的两间办公室内办公。”

1998年9月27日,经国务院批准,公安部警务督察局成立,承担公安部督察委员会的办事机构职能,指导、协调全国公安机关的警务督察工作,实施对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权、遵守纪律情况的监督。人员也扩充至17人。

至2001年11月,公安部警务督察局又成立了第二警务督察队。目前,警务督察局内设两个警务督察队和督察工作指导处,除原有职责外,还承担维护民警执法权益办公室和派驻督导组协调办公室的工作,在编人员共27人。

一年有大半时间在外地

“对公安机关来说,督察确实是个新生事物,没有经验和先例,我们全靠摸着石头过河,大胆实践,勇于创新。”回忆起初创阶段,郑百岗百感交集,既要协调各地组建督察队伍,又要担负起督察职责。

“当时情况还比较特殊,各地有不少积压的案子都交给了刚刚成立的督察机构去处理,需要部督察队去协助办理。我们忙起来一个人顶几个人使,好在大家情绪都很高,都想踏踏实实办些事,所以一有任务立刻出发。”

既然下去查办就不能打招呼,几乎全靠暗访,得来的全是货真价实的第一手材料和证据。

郑百岗介绍了一起建队后查处的典型案例:1999年6月,有群众向公安部举报称,南方某省公安交警大队为了追讨交通事故赔偿费、以“监视居住”为名非法关押交通肇事人员,严重违法违纪。郑百岗亲自带领督察人员以“探视者”身份进入该场所进行实地访查,很快查明:这是一起公安交警部门与当地旅店老板相互勾结,将旅店改造成专门关押交通肇事人员的场所,铁窗、铁门、保安等一应俱全,交上钱再放人,前后三年内关押过697人,时间最长的被关押了九个月。在掌握了确凿证据后,郑百岗按部领导指示,督促当地公安机关组织警力一举端掉了这个非法场所,严肃追究了有关责任民警及领导的法律责任。

“那段时期人太少,队里除了日常值班人员外就没人了,全下去了,有同志一年有253天在外地,少的也有160余天。队里有一条规矩:返京后不能先回家,要直接到局里汇报完了再回家。有的同志返京后上午汇报完了,给家属打电话说回家吃晚饭,可下午就接到新任务又出发了,其家属做好了晚饭却找不到人。”郑百岗感慨地说。

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