多党制解决不了腐败问题

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多党制解决不了腐败问题

房宁




解决不了的问题转向西方?


改革开放以来,我们在认识外部世界的时候经常出现一种“对象化”的倾向―――把自身需要解决而又未能解决的问题转向西方,认为效仿西方体制是解决这些问题的答案。应当说,这种“对象化”的幼稚病还是十分常见的。认为西方民主政治制度的两党制、多党制能够有效地遏制和解决腐败问题,就是我们国内具有一定典型性和普遍性的错误看法。一些人不明就里,以讹传讹,把多党制奉为一种反腐败的制度设计,甚至要求在中国实行。这里面包含着许多对西方民主,特别是对西方民主政治发展历史的无知,以及一些不切实际的简单浮躁的想法。正确认识西方民主,需要做的一项工作,就是祛除附加在西方民主上的这类似是而非的看法,减少其对我国民主政治发展的干扰。


与一些流行的看法相反的事实是:在西方历史上,两党制、多党制并未能有效地遏制腐败现象的发生。在一些西方国家的历史上,两党制、多党制恰恰是引发严重腐败的重要制度原因。从西方国家的历史经验看,遏制腐败主要是通过行政监督和行政权力制约机制等手段解决的。在这方面,美国是一个十分典型的例子。


美国“政党分赃制”的腐败


美国由于其独特的社会历史环境,从建国之始便建立起比较典型的资本主义的民主制度。资产阶级的政党政治在美国历史上发育得也很早,而正是由于美国民主政治中两党制的出现,引发了美国十分严重的腐败现象,并且一直沿袭了80多年,在美国历史上留下了令人印象深刻的一页。这就是美国乃至世界政治史上十分有名的“政党分赃制”及其引发的腐败潮。


1800年是美国的一个大选年。这次大选进行得十分激烈,最后民主共和党人托马斯?杰斐逊经众议院投票,以一票多数当选美国第三任总统。而即将卸任的总统、联邦党人亚当斯为削弱对方势力,在下台前把许多本党人士紧急塞进了政府和法院。当时任命这些官员仓促而草率,在历史上留下了“星夜受命人”的典故。1801年初,杰斐逊上台后,也毫不含糊地以其人之道还治其人之身。他立即按“政治上可接受性”的标准撤换了大批联邦党官员,代之以新执政党的人士。由此开启“政党分赃制”先河,使之在相当长时期内成为美国政治录用的基本方式,其他西方国家历史也曾有类似的情况。


“政党分赃制”存在着明显的弊端。首先,它大大降低了政府行政效率。由于党派纷争、轮流执政,政府官员和其他公务人员处于极不稳定的状态,无法保证政策的稳定性和连续性。由于流动性很大,官员们无从积累经验,行政能力普遍低下。


“政党分赃制”另一个更为严重的弊端就是导致权力腐败。在两党制“轮流坐庄”的政治格局下,执政党一上台便尽力利用掌握的权力攫取资源,以巩固自己的政治基础。在“政党分赃制”之下,不仅执政党要谋一党之私,各级官员个人的腐败更是变本加厉。“政党分赃制”下面政治录用的标准基本上是单纯政治性的,只看对象是否效忠本党,特别是看他们在竞选中是否做出过“贡献”。因此,政治录用实际上演化为相当直接的权钱交易,执政党对大选中的支持者、赞助人投桃报李,论功赏爵;这些人做官之后,便以权谋私、中饱私囊。加之任期有限,官员行为趋于短期化,腐败行为近乎掠夺。


两党政治下的“政党分赃制”造成了美国历史空前的腐败。美国南北战争时期,运筹帷幄,指挥千军万马与南方叛军艰苦奋战的林肯总统的身边经常跟着一群“跑官要官”的“金主”。搞得这位伟大的总统不胜其烦、狼狈不堪,一次林肯总统忍无可忍指着办公室外成群的求职政客愤愤地说:“分赃制对共和国的危险可以比叛乱还大。” 美国的第十八任总统尤利塞斯?辛普森?格兰特是南北战争中的“常胜将军”。南北战争结束后,他以保卫联邦的胜利者的身份当选了美国总统。但格兰特在美国历史上却声誉不佳,其重要原因就是格兰特当政时期腐败肆虐。当时的人们说:格兰特政府把美国的税务部门变成了本党竞选的“加油站”。


随着时间的推移,美国的政党政治以及“政党分赃制”造成的腐败逐步威胁到了美国整个政治制度,威胁到了整个国家,到了不得不改革的地步。1880年的大选中,也就是在“政党分赃制”实行了80年后,参加总统竞选的候选人詹姆斯?加菲尔德立志废止“政党分赃制”。加菲尔德的名言是:“政党分赃制”下的政客就像拦路抢劫的强盗,只不过政客掏出的不是手枪而是求职书。其实,在这种肮脏的体制下,有时政客和强盗甚至连加菲尔德所说的这一点区别也没有。加菲尔德如愿以偿地当上总统还没几天,还没来得及废除臭名昭著的“政党分赃制”,便被一个怀恨在心的求职未遂者开枪刺杀。当时美国舆论认为是“政党分赃制”谋杀了总统。


不能误读西方的民主政治


加菲尔德之死,拉开了美国****的帷幕。在此后不久,一种新型的近代官僚政治便登上了政治历史的舞台。1883年,也就是“政党分赃制”的殉难者加菲尔德总统遇刺两年之后,美国国会通过了乔治?彭德尔顿参议员提出的“文官制度法”,史称“彭德尔顿法案”。该法案规定:建立一个不受党派控制的文官委员会负责对联邦文官实行统一管理;对部分官职实行竞争性考试,择优录用;禁止文官(公务员)参加党派活动或利用官职分配作为竞选者的政治资本;规定实行文官职业保险和建立统一的文官体系。“彭德尔顿法案”奠定了西方官僚政治的法律基础。在实行“彭德尔顿法案”,废止“政党分赃制”后,美国政治中的腐败现象得到了逐步的扭转。


从美国政治制度发展的历史看,两党政治不仅不能有效地遏制腐败,反而是引发腐败的一个重要原因。美国政治制度中对腐败进行遏制的机制主要不在政党政治中间,而是主要通过行政体制中的权力分解与制约。也就是说,腐败问题主要是通过政权与行政体系的内控机制的建立健全而逐步得到控制和解决的。总之,遏制腐败与两党制、多党制没有什么必然的联系。我们不能误读西方的民主政治,那样做不仅学不到西方好的东西,搞不好会把坏东西搬了过来。▲(作者是中国社会科学院政治学研究所副所长)

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