财政预算不该是国家秘密

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导读:“预算不公开,政府花钱就没有监督”   本刊记者 刘子超 发自深圳   假如不是一次次博弈,这扇公共预算之门不会这么早就透出光来。半年多来,吴君亮和手下两位财务分析师组成团队,向十几个中央部委、十几个地方政府,一次次提出查看预算案的申请。   2008年5月27日,吴君亮接到了深圳市财政局的电话,同意他们来查看并拍摄深圳市政府2008年度的部门预算草案——这是新中国历史上的第一次。他说:“我当时觉得,一扇大门终于被推开了。”   如今,这扇门已越开越大。6月,民政部、环保部和科技部相
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“预算不公开,政府花钱就没有监督”


本刊记者 刘子超 发自深圳


假如不是一次次博弈,这扇公共预算之门不会这么早就透出光来。半年多来,吴君亮和手下两位财务分析师组成团队,向十几个中央部委、十几个地方政府,一次次提出查看预算案的申请。


2008年5月27日,吴君亮接到了深圳市财政局的电话,同意他们来查看并拍摄深圳市政府2008年度的部门预算草案——这是新中国历史上的第一次。他说:“我当时觉得,一扇大门终于被推开了。”


如今,这扇门已越开越大。6月,民政部、环保部和科技部相继向吴君亮提供了部门预算草案。10月27日,卫生部更向他提供了一份接近完备的部门预算。


此时,距1999年中国预算改革拉开大幕,已过去了整整9年。


预算不公开,政府花钱就没监督


作为深圳一家资产管理公司的CEO,吴君亮个性清高,人生充满故事。1982年大学毕业后,他在重庆轮船公司宣传处做干事。为了逃避枯燥的工作,他经常带上工作证,从重庆上船,一路畅游三峡。白天饱览风光,晚上则和船长聊天、打牌。


1986年,他自费赴美国休斯敦大学留学,取得了政治学硕士学位。他还读了两年博士课程,恐惧于毕业后只能从事教学,退学,进入一家金融公司,然后在美国创业。他不是一个真正喜欢浪迹天涯的人,他始终关注国内的情况,晨雾氤氲的山城才是他魂牵梦绕的故乡。他干着一份高风险、高回报的工作,但他对吃饭要求不高,“一碗牛肉面、一份青菜就够了” 。


在美国的从业经历,以及他那颗火热的、始终关注中国变革进程的心灵,终于找到了一个结合点:从推动公共预算改革入手,从下而上地推动中国行政、政治制度的演进。


“改造公共财政,远比抽象谈论政治民主更务实。”吴君亮用一句话回答疑问,“‘看不见的政府’很可能是不负责任的政府,而一旦信息公开透明,其他的改变必然接踵而至。”


2006年,他回国定居深圳。在和公司下属的闲聊中,吴君亮终于透露出自己的雄心壮志:“要在中国建立起一个公开透明的、科学进步的公共预算制度。”


很快,公司里的两个年轻人加入了他的队伍。他们是李德涛和万宇涵——“80后”、具有海外留学背景。在两个年轻人的帮助下,吴君亮创办了“中国预算网”,把从中央到地方的各级预算全部列出。


搜集网上所有关于公共预算的信息,同时也介绍世界各国的预算制度,“这对我来说,并非难事,”吴君亮说,“无非是花一些时间和金钱”。真正让他苦恼的,是“巧妇难为无米之炊”——从政府部门那里得到详尽的预算草案。


长期以来,政府部门的预算都是禁区。这是一个不透明的暗箱,即使是政府给人大做预算报告,预算文本也是机密的,一般都由财政局长等人掌握,代表只能借看。


“预算不公开,政府花钱就没有监督。把本应公开的预算当国家机密对待,直到现在,这个做法也没有根本改变。” 吴君亮说他听过一个故事,“一个地方,为了将预算从‘机密’降为‘秘密’,很多人努力了3年”。


“政府也有政府的难处”


这是一个充满沮丧和自我怀疑的过程。最初,他无法获得一手资料,只能把网上的资料整合挂到网站上,他感到灰心和失落,浓密得如同挂满冬衣的衣柜。


2007年4月,正在情绪低谷中的他,在成都一家酒店看到国务院公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》( 以下简称《条例》),其中明确规定:各级政府的财政预算、决算报告,是需要主动公开的“重点政府信息”,必须向公众彻底开放。


吴君亮把报纸一扔,欢呼起来。


今年5月,《条例》正式实施,他们就按照网上查到的政府部门联系方式,发出一封封要求公开财政预算的申请:


“××部门,根据5月1日起实施的《条例》,我们特此申请公开贵部08年度部门预算……”


接下来,他们还会引经据典地告之对方,根据《条例》第24条规定,对方应当在“15个工作日内予以答复”。


“最后,我们会在申请材料里附上身份证复印件,强调我们的公民身份,”


起初,这种执着换来的是清一色拒绝。他们向财政部、卫生部、发改委、教育部、科技部、农业部、国家统计局、人民银行等十多个部委,以及上海、北京、广州等十几个城市发出了申请,得到的回绝理由也是五花八门。


最常见的理由是两个字——“保密”。但吴君亮不是个喜欢被搪塞的人,他固执地跟对方联系,让他们提供能够证明保密的证据,因为文件列为“保密”级是要有严格程序的。“结果是这些单位最后无话可说。”


还有部分政府部门以“与申请人无关”、“不属于可公开范围”等理由回复。吴君亮气呼呼地说:“政府已经完全进入税收时代,向纳税人公开财政预算,这是政府最基本的义务。”


他们向各个部门发起第二次、第三次、第四次申请。作为指挥官,他要求部下把对每一个部门的申请都设立一个独立文档,详细记录往来过程,每一次电话交流,都写成通话纪要。“我会把通话纪要发给对方,”吴君亮说,“这既是规范的需要,又是在提醒对方要对自己的言论负责。”


对于深圳市属各部门,吴君亮就干脆选择登门拜访。面对他们从程序到细节都无可挑剔的申请材料,一位接待的政府工作人员表示:“你们做的确实是好事,可政府也有政府的难处。”


中国政法大学教授、宪政研究所所长蔡定剑说:“公共预算改革的难点是思想解放不够,背后的原因是既得利益阻碍。”


在长期“作战”中,吴君亮已准备了一整套办法。对那些不回复申请的部门,他就把下一封申请直接写给该部门领导;对那些传来一堆没有分类和说明的数据的部门,他会再次要求对方提供完备数据。


在奔波了两年、发送了上百封申请后,吴君亮终于等到了成功。5月27日,深圳成为内地历史上第一个向普通公民公开财政预算的政府。10月27日,卫生部向吴君亮提供了一份“接近完备”的部门预算。


但更多时,吴君亮要面对的是误解和愤怒。一些政府部门在往来几个回合之后,就再没有音信了。而一位政府工作人员,无意中说出了很多人的想法:“你们不要跟政府对着干,这是没有好处的。”


11月5日,吴君亮把一份《深圳市2008年市级预算》的评读报告挂到了“中国预算网”上。在这份报告中,他对预算草案进行了专业分析,详细提出了自己的疑问和建议。在这些日子里,很多人向吴君亮表示敬意,把他称为“先驱者” 。每天都有十几个志愿者“人肉搜索”到吴君亮的联系方式,希望加入他的团队。


在记者采访吴君亮那天,一位1964年复旦大学物理系毕业的湖南老人,亲自登门,要求做一名志愿者。“从毛的枪杆子里面出政权,到邓的市场经济,我一直在思考中国的改革问题,”老人挥着骨节突出的手,激动地说,“现在我觉得预算改革才是最重要的。温总理说过,要让人民的钱更好地为人民谋利益。”


吴君亮自己也承认,自己只是在合适的时间做了恰当的事情,“就算我现在不做,也迟早有人去做。这是时代的风声。”对于他来说,这是人生最大的幸福。


美国的预算改革


1905年,一批改革人士设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布鲁金斯研究所”便是由它演化而来的。这些预算改革者指出,预算问题决不是无关紧要的数字汇总问题,而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”,人民才有可能对它进行监督。


在改革者的敦促下,纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代预算。当然这份预算还很粗糙,只有市政府的四个主要部门拿出了开支计划。以后几年,纽约市的预算日臻完善。到1913年,预算文件已从122页增加到836页。


纽约市的经验很快引起了美国其他城市的兴趣,它们纷纷索要“市政研究所”编制的“市政会计手册”,并派人参加培训班学习。不久,“预算”这个词就像“民主”和“社会正义”一样变成美国的日常用语。


到1919年,全国已有44个州通过了预算法;到1929年,除阿拉斯加外的所有州都有了预算法。此后纽约市政研究所移师美国首都华盛顿。1921年,国会终于通过了《预算与会计法》。至此,美国的预算改革大功告成。


2008年深圳市级部门预算关键词


◇预算包括103个部门、部门总编制及雇员51587人。


◇人员经费55.36亿元,人均10.73万元一年。


◇公用支出经费24.76亿元(含车辆运行费14亿元左右),人均4.8万元。


◇补助(含离退休费)经费6.83亿元,人均1.32万元。


◇一次性支出7.86亿元(其中很大一部分用于购车),人均1.52万元。


◇以上各项预算支出总计为167.88亿元,再加上预算准备金和其他经费预算,


总计为169.39亿元,人均32.84万元。


◇项目总数750个,预算总费用730.06亿元,人均14.16万元。


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