中国海警 海上长城

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导读:公安部的一支海上力量

中国人民武装警察海警部队( 以下简称海警部队) , 是在海上执行边防保卫任务的执法武装, 是公安机关维护国家海洋权益和海上治安秩序的行政执法力量。在当前公安边防部门维护海上治安秩序, 打击海上偷渡、抢劫、走私、贩枪、贩毒等各种违法犯罪活动, 维护国家领海主权和海洋权益的任务异常艰巨和繁重的形势面前, 加强海警部队处置突发事件能力建设, 提高处置突发事件能力, 对进一步加强海上治安管理、边防管理工作, 充分发挥海警部队的职能作用, 具有十分重要的意义。


一、加强海警部队处置突发事件能力建设的必要性


1 . 当前我国所面临的海上安全形势的需要

当前, 维护国家海洋权益的形势严峻。由于历史的原因, 我国与相邻及相向的韩国、日本、越南、菲律宾等沿海国家都存在海上划界和岛礁主权争议。近年来, 在我国管辖海域内, 海洋资源遭受掠夺、海上突发性侵权、外国军舰非法侵入等事件频频发生。尤其是在南海海域, 经常发生外国军警袭击、抢劫、抓扣我国渔船, 抓捕和打死、打伤我渔船民的事件。例如, 2003 年仅海南省全年就发生被抓扣事件28 起, 被抓扣船只31 艘次、渔船民246 人, 直接经济损失1 000 余万元, 而且这些数据呈逐年上升趋势。南海周边国家抓扣我国渔船民事件的频繁发生, 不仅扰乱了我国渔船民海上生产、生活秩序,侵犯了我国渔船民的合法权益, 威胁到渔船民的生命财产安全, 而且损害了我国政府的声誉, 影响了我国沿海地区的安全与稳定。因此, 为维护国家主权和海洋权益免受侵害, 保护我国生产作业船舶的安全, 迫切需要把海警部队建成一支强大的、具有较高的处置突发事件能力的综合性海上执法队伍。

2. 当前海上治安形势的需要

近年来, 我国管辖海域内各种违法犯罪分子活动频繁, 尤其是走私、偷渡、抢劫、贩枪贩毒、盗窃等各种违法犯罪活动有日益加剧之势。而且, 海上违法犯罪分子的作案手段越来越高明, 实施海上犯罪的装备也越来越先进, 尤其是走私船, 其船速快、抗风能力强, 并配备大功率电台, 有的还配有卫星导航设备, 其海上犯罪活动越来越向国际化、智能化、专业化发展。此外, 中韩、中日渔业协定生效后, 我国沿海一线的渔船外海传统作业区域进一步缩小, 导致了大量的渔船由外海传统作业渔场,退到渔业资源已经严重衰竭的近海渔场作业, 使得近海渔场船多鱼少的情况日益突出, 船舶密度越来越大, 由各种渔事、海事纠纷引发的群体性治安案件越来越多,严重影响了海上正常的生产秩序。为保障我国渔船民生命财产安全, 有效打击海上各种违法犯罪活动, 维护海上治安秩序, 加强海警部队建设, 提高海警部队处置突发事件的能力, 是当前海警部队亟待解决的问题。

3. 海警部队建设发展的需要

21世纪是开发利用海洋的新世纪, 与开发和利用相伴的是对海洋的管理。各沿海国家在开发利用海洋的同时,都纷纷加强海上执法力量的建设, 加大对自己管辖海域的控制力度。我国是一个沿海大国, 作为海上重要执法力量的海警部队, 其规模在亚洲乃至世界上也是名列前茅的,但是要实现对我国约300 万km2 的管辖海域面积实施有效的管理和控制, 及时妥善地处置各种突发事件, 海警部队现有的规模又是远远不够的。目前, 我国海警部队的建设无论是从数量上还是从质量上, 与韩国的海洋警察厅、日本的海岸警备队等海上执法队伍相比则有较大的差距,而这个差距就具体体现在应对海上各种突发事件的能力上。因此, 提高海警部队处置突发事件的能力, 实现海警部队跨越式发展, 既是海警部队建设发展的目标, 也是当前海警部队全面建设的工作重点。


二、海上突发事件的特点及对海警部队处置突发事件能力的要求


海上突发事件是指在海上突然发生的, 危害国家安全和海洋权益, 影响沿海地区经济发展和社会政治稳定, 扰乱海上治安秩序, 威胁海上生产作业人员生命财产安全的事件。海上突发事件种类繁多、情况复杂, 不同种类的海上突发事件的特点不同, 在处置过程中对海警部队的处置方法以及处置行动的要求也不一样。

1. 事发突然、紧急, 要求处置行动的时效性强

事发突然、紧急是海上突发事件的基本特点。在国家管辖海域内发生侵权、违规事件或灾害性事故, 虽是经常、普遍的现象, 但就每一个案件或事件而言, 总是有其突发性和偶然性的因素。绝大部分的海上突发事件事先往往是没有任何征兆, 在一个出人意料的时间、海区发生的。而海上突发事件一旦发生, 对处置行动的时效性要求就较强。处置力量赶到现场的时间过程越短, 越有利于采取有效的救助行动, 从而最大程度地减少事件造成的损失和危害。另一方面, 受海洋自然环境条件的影响, 海上突发事件发生的过程和现场保留的时间都较短, 执法船艇只有在现场证据灭失前赶到案发现场, 才可及时发现、捕获有关的违法犯罪嫌疑船只, 并进行现场调查取证, 为依法处理提供证据。因此, 一旦海上有突发事件发生时, 要求海警部队必须具备一定的快速反应能力, 运用适当的装备技术手段快速赶赴事发现场, 进行及时、妥善的处置。

2. 情况复杂、处置难度大, 对处置行动要求高

海上突发事件的种类繁多、情况复杂, 现场处置往往涉及到多方面的专业知识和技能, 处置难度较大, 对处置行动要求高。如救助遇险遇难船舶时, 需要救助力量掌握防止船舶倾覆、堵漏、灭火、使搁浅船舶脱浅、拖带失去动力的船舶等多种专业技能, 以及搜寻救助落水人员、对伤员进行先期治疗的救助知识。而海损、海难事故往往又是在风大、浪大等恶劣的自然环境条件下发生的。在这样的自然环境条件下, 救助力量本身的安全也受到了一定的威胁, 而且救助船艇在海上处置行动的独立性较强, 很难及时得到岸上人力、物力的支援。因此, 现场的处置行动难度较大, 对海警部队现场指挥员的航海经验、操纵船艇的能力、指挥能力、随机应变能力要求较高。此外, 在处置各种违法违规的案件、事件, 以及国外船舶的非法侵入事件时, 现场处置工作又是一项法律性、政策性很强的执法活动, 处理不好, 往往直接影响国家的政治、经济和社会秩序, 影响国家的形象和声誉, 所以对海警部队的执法程序、处置行动的合法性要求较高。

3. 决策权威性强, 要求指挥层次高

海警部队在处置海上突发事件过程中, 严格规定了海警船艇的指挥派遣权限。处置重大海上突发事件时,省边防总队须向公安部边防管理局请示汇报, 处置行动由公安部边防管理局决策, 并由公安部边防管理局对整个事件的处置过程直接实施统一指挥。处置涉外案件或事件时, 海警部队要在公安部边防管理局的统一指挥下行动。在掌握了国外船舶确切的违法犯罪证据的前提下, 海警部队应及时向公安部边防管理局请示报告有关情况, 待公安部边防管理局批准后方可对该外国船舶实施登船检查。如果须对外国船舶进行扣留作进一步调查处理或驱逐出我国领海时, 海警部队必须请示公安部边防管理局批准, 同时还必须征求当地外事或有关部门的意见, 或及时向外事等部门通报情况, 任何个人、基层办案单位不得擅自处置。

4. 参加力量多元, 对整体作战的协调行动要求高

我国海洋执法多部门、多行业性的特点, 决定了各执法力量在处置突发事件的过程中, 必然发生直接相关联的要求和影响, 难免会发生工作对象和区域的交叉重叠。比如, 外国渔船闯入我国领海与毗连区海域进行捕捞作业的事件, 对于此类问题的处理, 不仅适用我国《渔业法》及其条例、规定, 同时也适用于我国《领海与毗连区法》, 由此涉及的执法机关, 除公安边防部门外, 还有农业部、国家海洋局和外交部等部门。此外, 在处置突发的海难、空难事故, 实施大规模的海上搜救行动时, 涉及的有关职能部门更多, 如海事、公安边防、海监、渔政、交通和海军等。因此, 为了收到好的执法效果, 在参加多部门联合处置的突发事件过程中, 要求海警部队在组织好本部队行动的同时, 加强与有关部门和单位的密切协同与合作, 本着维护国家主权权益、维护海洋科学开发秩序、保护海洋环境与资源的宗旨, 正确适用法律法规, 及时作出合法合理的行政行为, 不失时机地进行处置。


三、海警部队处置突发事件能力存在的主要问题


海警部队作为一支边防执法武装, 多年来, 在处置各种突发事件, 打击海上各种违法犯罪活动, 维护海上治安秩序和国家海洋权益方面作出了较大贡献。但是,由于受诸多因素的影响和制约, 海警部队在执法过程中也暴露出了一些亟待解决的问题。

1. 缺乏高效力的执法依据

由于我国海上执法是分散型的执法体制, 缺乏统一的海洋立法规划, 立法进程和质量受部门和行业利益的影响, 已滞后于我国海上治安形势的发展变化、海洋维权的要求和海洋事业的发展。我国虽然已经颁布了《领海和毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》, 但由于规定的内容过于原则, 主管部门不明确, 没有与之配套的法规和实施细则, 在执法实践中难以操作。虽然公安部早已明确规定公安边防部门是海上治安主管部门, 是国家实施海上治安管理的一支执法力量, 担负着在我国领海、毗连区乃至专属经济区内维护治安秩序、打击海上违法犯罪活动的重要任务。但是, 这些规定都是来自政策性或内部文件规定, 而不是出自国家法律或行政法规, 其法律效力低,不能确定海警部队的执法主体地位和权限。

2. 装备较差, 处置效率低

首先, 目前海警部队的主力执法船艇吨位小、续航力低、抗风能力差、功能单一, 不适于进行远海执法活动。而现有的海警船艇上又缺乏在夜间、大雾、大风浪等复杂条件下航行所需要的先进设备, 在处置恶劣海况、气候条件下的突发事件时, 一方面, 船艇操纵困难, 速度慢, 很难及时赶到事发海域。另一方面, 在这样恶劣的自然条件下, 海警船艇自身的航行安全已受到严重威胁,即使及时赶到了事发现场, 也很难采取拦截、跳帮、拖带、打捞等有效的处置行动, 极大地限制了海警部队职能作用的发挥。此外, 海警部队部署具有点少、线长、分散的特点。随着海上船舶数量的不断增加, 活动范围的不断扩大, 海警部队的出警范围也越来越大, 出警频率越来越高, 船艇数量少、执勤海区面积大的矛盾越来越突出。再者, 海警部队的执法手段比较单一, 到目前为止, 部队一直没有装备飞机。在以往的处置突发事件的实践中, 由于海警船艇缺乏空中力量及时有效的配合和支援, 出警速度、搜索的范围受到了极大的限制, 处置海上突发事件的效率较低。

3. 缺乏针对性训练, 整体处置能力弱

第一, 单兵技能训练多, 协同训练少。受传统的训练思想的影响, 海警部队近几年训练的侧重点是以单兵技能训练为主的, 虽然平时也进行一些船艇部署操演等综合性的协同训练, 但这些训练没有近似实战的环境, 没有“ 现场处置”的过程, 达不到部队训练的目的。虽然单兵技能训练是海警部队训练的基础, 然而仅仅有基础还很不够, 海警的执勤能力更多地表现为一个艇、一个编队甚至包括岸上指挥所在内的整个部队的综合素质和能力。正是由于缺少全体艇员协同配合的单艇的技术战术基础训练和单艇战术应用训练, 致使在处置突发事件的实战中, 执勤船艇的整体处置能力较弱。

第二, 缺乏内部执法力量的协同配合。沿海地区的边防工作是一个整体, 工作中边防部队各部门之间积极地协同配合至关重要。由于海警部队工作范围窄、接触面小,与边防支队缺乏有效的联动机制, 平时与群众联系不多,又缺乏主动、积极的群众工作, 基础工作薄弱, 加上群众对“ 海上110”报警少、求助多, 因此, 导致海警部队获取情报、信息的渠道少, 手段单一, 对海上治安状况缺乏及时的了解和掌握, 对辖区内船舶的动态及船上人员情况不熟悉, 尤其是在处置突发事件过程中, 不能依托陆地及时、准确地获取海上有关船舶的情况, 信息渠道不畅、掌握情况不准, 严重影响了其处置工作的顺利进行。


四、提高海警部队处置突发事件能力的措施


为维护国家主权和海洋权益, 保护我国公民生命财产安全, 及时、有效地对发生在我国管辖海域内的突发事件进行妥善处置, 针对当前海警部队执勤、执法过程中存在的问题, 结合部队的实际情况, 应及时采取以下有效的应对措施, 确实提高海警部队处置突发事件的能力。

1. 加强法制建设与教育培训, 提高依法作战能力

第一, 尽快制定一部法律效力较高、内容较全面、确定海警部队执法主体的法律。其内容主要包括: 规定公安边防部门海上执法的主体地位; 规定各级边防部门包括边防总队、海警支队( 边防支队) 、海警大队( 边防大队) 、边防船艇( 边防派出所、边防工作站) 的职责和权限; 规定海上边防治安管理制度, 明确公安边防部门同其他有关海洋管理部门之间的分工与协调。考虑到制定一部法律需要较长的时间去研究、论证, 当前可以根据海警部队实际需要, 先将有关内容形成行政法规, 一方面可供海警部队实际执法使用, 另一方面可为国家立法提供决策参考, 并为其上升为国家法律作充分的准备。

第二, 加强与海警部队执法相关的教育机构的建设, 在公安海警高等专科学校建立法制专业, 同时, 在已有的船艇指挥专业设置边防常用法律、法规课程, 努力培养具有一定的法制专业知识和技能的高素质执法干部。另外, 还应加强在职执法人员的培训, 将边防常用的法律、法规、规章等知识纳入培训内容, 制定严格的培训、考核计划, 强化岗位训练。

第三, 加大招收地方法律专业大学毕业生充实海警部队的力度, 严把执法人员的招收关, 经过相关法律考试、测试和专业培训合格后方可录用。同时, 要合理调配法律专业干部, 把法律专业干部和执法经验丰富的干部用到执法岗位上去, 有效地提高一线执法警官的法律水平。

2. 建立快速反应机制, 提高快速反应能力

第一, 建立广泛、快速、准确的情报信息网络, 提高情报获取、处理能力。首先, 通过主动的群众工作和情报调研, 积极布建自己的群众情报信息网络, 并做到情报人员、待遇和职责三落实, 拓宽情报来源。其次, 将海警部队的治安报警系统, 与市政府、公安局、海事局、海洋局和渔政渔港监督局、驻军海上观通站等单位有关的信息系统联网, 建立横向情报收集渠道, 实现信息共享。主动沟通, 交换信息, 通报情况, 及时印证, 为海警部队的快速反应搭建信息资源平台。

第二, 建立统一、高效的指挥系统, 提高指挥效率。一是参照公安机关指挥中心处置突发事件的组织指挥模式, 在省边防总队主要负责人的直接领导下, 指挥中心可以根据领导授权, 发出各种处置命令和指示, 有关业务部门和下级机关必须无条件执行。而且在情况紧急, 来不及请示领导的情况下, 指挥中心可以先行做出决定, 就近调配警力, 从而减少指挥层次。二是建立有关的法律法规库、处置预案库以及渔船民信息检索等自动化辅助决策系统, 准确地为指挥员决策提供量化数据和状态信息, 并对多种预案进行优化选择、组合, 以保证指挥员及时决策。三是建立由警训科、海勤科、情报科、法制科等有关科室领导共同参加的干练的参谋服务系统,及时提出针对性较强的参谋意见, 既有利于指挥员民主科学决策, 也有利于指挥员决策指令快速落实到位。

第三, 加强装备建设, 夯实快速反应基础。加大资金投入, 不断增加现有型号的船艇数量的同时, 尽快建造1 000~5 000 吨位的“ 高性能、多功能”执勤船艇装备海警部队, 逐步满足部队在专属经济区内及恶劣海况条件下执勤的需要。在抓紧船艇建造工作的同时, 考虑到船艇建造时间长, 很难在短时间形成战斗力的实际情况, 公安部可以与国务院、中央军委协商, 参照1982 年调拨海军舰艇参加公安边防部门的打击海上走私工作的做法, 再次整建制地抽调部分大吨位的现役舰艇, 充实到海警部队。这样, 短时间内即可缓解海警部队船艇装备短缺和相应的船艇指挥人才缺乏的燃眉之急。此外, 针对现代海洋管理具有海空一体、远离海岸执勤的发展趋势, 尽快解决海警部队使用飞机的问题, 利用飞机速度快、机动性能好的特点, 与船艇协同, 提高发现目标的效率和扩大搜寻范围。

第四, 合理配置警力, 完善勤务机制, 提高海上控制能力。一是在警力配置上, 要结合海警部队的实际情况以及辖区内海上治安形势的特点, 保证重点海域和案件频发时期配置足够数量的执勤船艇, 尽量减少布防空挡。二是要建立和完善海上巡逻机制。在积极争取增加警力、改善装备的同时, 根据海警部队现有船艇的数量、战术技术性能以及辖区海域的大小, 结合各地实际, 合理地划分巡逻区域, 科学选择巡逻方式, 派出巡逻力量, 做到定船艇、定海区( 航线) 、定时间、定任务, 有计划、有步骤地建立起领海、毗连区和专属经济区的海上巡逻机制。

3. 加强部队训练工作, 提高综合处置能力

第一, 紧紧围绕“ 执勤”这个中心, 有针对性地组织船艇进行大风浪航行、雾中航行、岛礁区航行、夜航等训练, 贴近执勤实际, 提高官兵在各种恶劣、复杂环境下的执勤能力。

第二, 适时组织战术应用训练。从海上实战需要出发,分别进行船艇准时航渡到就位点、展开搜索识别训练, 射击训练, 损害管制训练, 跳帮、控制、盘问、检查训练, 最后进行押解“ 嫌疑船”返航训练。训练过程中, 要求艇内部之间、艇与艇之间、岸上指挥所与艇指挥所之间做到配合密切、协同一致, 提高海警部队的整体执勤能力。

第三, 制订处置预案, 加强综合演练。根据海上治安状况的特点, 科学预测海上可能发生的各种突发事件, 科学、有针对性地制订各种处置预案, 并适时组织带有一定执勤背景的处置突发事件综合演练, 提高部队的综合处置能力。

4. 加强海上执法合作, 提高协同作战能力

第一, 加强联勤互动工作, 充分发挥现有警力的作用。为解决海警部队“ 无陆地依托、群众基础弱”的缺陷, 从边防整体工作的角度出发, 研究整合海警支队、边防支队与海港边防检查站的现有力量, 加强联勤互动工作, 建立治安管理长效合作机制。在力量分布上, 应形成海警舰艇管近海, 边防支队船艇管近岸海区, 边防派出所、边防工作站、边防检查站管港、岙口及海岸线的格局。在防控手段上, 以海警船艇为主力, 以沿海边防派出所、边防工作站、边防检查站为依托, 以群众联防组织为辅助, 做到船艇在重点海域待机、海上巡逻检查、港区治安清查相结合, 在“ 点、线、面”上形成合力, 有效提高防范、发现、处置各类突发事件的能力。

第二, 加强与有关部门的合作, 建立联动机制。海警部队要加强与海关、海事、港监、渔政、海军等各职能部门的合作, 由地方党委、政府牵头, 建立由各职能部门有关领导参加的处置海上突发事件联合指挥机构, 负责指挥、协调多部门参加的联合处置突发事件的行动, 积极整合各类海上执法力量, 建立各部门联合执法协调机制, 并根据各部门现有执法力量的特点, 统筹安排, 合理利用, 制订联合处置突发事件预案并定期进行综合处置演练, 提高各部门协同配合的能力, 提高处置突发事件的效率。

第三, 建立与国外有关部门的联络机制, 加强国际合作。针对海上违法犯罪活动呈现出流动性、国际化的特点, 海警部队必须面向世界, 加强与国外海上警卫力量的交流与合作, 与有关国家建立健全打击海上犯罪的双边或多边协议, 明确各方在联合打击海上犯罪合作中的职责、范围、方法, 建立经常性的会晤和照会制度, 寻求多方的合作与支持, 形成合力, 共同遏制海上犯罪的蔓延。


参考文献

1 鹿守本. 海洋管理通论. 北京: 海洋出版社, 1997

2 公安部边防管理局. 边防研究, 2004( 1~3 )

( 作者单位廊坊武警学院边防系)

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