公务员“铁饭碗”真能在年内打破吗

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行政法专家称退出标准救济机制等诸多问题尚需细化 公务员退出机制短时间内难以完善




流水不腐,户枢不蠹。


一向有着“铁饭碗”之称的公务员机制有望在年内打破,通过自身循环来保持鲜活的生命力。


事实上,从年中印发的“反腐五年规划”中出现“建立公务员正常退出机制”这短短的11个字,再到不久前国家公务员局透露的下半年工作要点中提到“研究建立公务员交流与正常退出机制,修改完善辞退规定,着手研究起草辞职、回避规定”,公众就已嗅出了“公务员退出机制渐行渐近”的味道。


对此,坊间已是评论如潮,记者的采访也异常的顺利,因为,不管是谁,都想对这事儿“说上几句”。


“铁饭碗”还好端吗


据有关方面保守估计,我国各级行政机关工作人员数量约为500万人,加上党政机关和社会团体的工作人员、财政拨款的事业单位工作人员,总数为4000多万人。而且这支队伍还在以每年20%的速度增长。


在这样一支堪称“庞大”的队伍中,危机感已经弥漫。


于庆,10年前考入某国家机关当公务员,如今已是处级干部了。在获知公务员退出机制的消息后,年年被评为“优秀”的

他还是有一丝隐忧。


10年的机关工作己经让于庆几乎完全放下了原来所学的工程专业,“虽然平时也会与一些工程打交道,但做的都是表面工作。如果将来不当公务员了,谋生都可能会是个问题。”


但也有人认为这是一件“好事”。只有27岁的李玉书,今年刚刚加入公务员队伍,刚到单位时,他满怀激情要干一番事业,但却看到“很多同事上班时间都是在看报纸、喝茶聊天中度过的,工作效率低下”。尤其让他感到不舒服的是,他认为他的直接领导“没有工作激情”,而他却有可能在他手下“呆一辈子”。为此,他已经联系好了一家公司准备跳槽。


虽然打定主意要走,但李玉书对于“公务员退出机制”还是抱有很大的期望,“这一机制对于改变当前公务员队伍人浮于事的现象,应该是会有好处的。”


而对于“围城”外的人来说,公务员将不再是“铁饭碗”的消息,并没有动摇他们“考公务员的决心”。杨锋就是一个铁杆“考碗族”,在去年千人争夺一个岗位的激烈竞争中败下阵来的他,今年准备“重整旗鼓,从头再来”,因为他觉得,相对于其他职业来说,“公务员的稳定性还是很强”。他语气坚决地对记者说:“只要我能进入这个队伍,我相信凭我的能力是不会被辞退的。”


曾经的“四平八稳”


一个不争的事实是,在大多数行业面临巨大的竞争压力时,公务员却能在一片惊涛骇浪中四平八稳地安享太平。


据原人事部统计,自1996年至2003年的8年间,共有19374名不合格公务员被辞退,年均不到2500人。按照全国近500万公务员计算,公务员年辞退率仅约0.05%。有专家指出,显然,与其他社会职业相比,这是一个严重缺乏流动性和新陈代谢程度十分不足的职业生态。


新陈代谢缓慢,必然会带来一系列的弊病。


首当其冲的一点是领导干部“能上不能下”。


据专家介绍,虽然改革开放后我国废除了干部职务终身制,但现实生活中一般领导干部只要职务上去了,除非退休,很难再下来。即使有些人犯了严重错误,要撤职降职也不是那么容易,有的还能很快“官复原职”或是“异地为官”。


由此带来的后果是,“吃财政饭”的人越来越多,公务开支也越来越巨大。


而对于占大多数的常任制公务员来说,主要的问题则是“优不胜劣不汰”。


“尽管公务员法规定了公务员实行任期制,但在现实中,公务员无论干好干坏都能干一辈子,除非因违纪违法被清理或者调任。这一终身制直接导致很多公务员不务正业。”中国政法大学行政管理研究所所长刘俊生今天在接受记者采访时说。


有报道称,去年山西省洋县发生洪灾后,在全县民众全力以赴开展生产自救和灾后重建的关键时刻,数名来自基层的民众到县办公楼内办事却找不见人,最后在统计局办公室才发现4名公务员正在入迷地玩着斗地主游戏。因为玩得“太投入”,这些公务员丝毫没有察觉有人站在门口连续拍照。


这些弊病的存在,或许能解释公众为何如此期待建立“正常的公务员退出机制”。


刘俊生举例说,比如机关里有200号人,规定有1%的退出比例,那么每年就要退出来两个。这种制度产生的效应就是:这200人都会努力工作防止被退下来。这就解决了“公务员不好好干该怎么办”这个老难题。


雏形实已具备


客观地讲,民间对公务员队伍“只进不出”的评价并不严谨。实际上,早在15年前,公务员退出机制就已初具雏形。


1993年,《国家公务员暂行条例》出台。条例对公务员辞职辞退、退休分别进行了专章规定,并首次以法规的形式作出了“开除”的规定。


2006年开始实施的《中华人民共和国公务员法》同样也包含这些内容。“从法律规范上来讲,公务员退出机制实际上已经建立起来了。”中国人民大学法学院教授杨建顺对记者说。


据杨建顺介绍,“辞职、辞退、提前退休”这三种方式,正是不少机关精简人员采取的主要方式,同时也是公众关注的焦点。


然而,根据公务员法的规定,公务员“非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分”。如果纯粹是为了精简人员而让公务员退出,就等于是侵犯了公务员的权利。


“这也是世界上普遍遵循的公务员身份保障制度。”杨建顺说,因为公务员是择优录取的,录取后公务员跟录用机关就形成了一种勤务关系,公务员的权利义务都是法定的。公务员一旦任职,只要没有不符合法定要件的情况,就要终身任职,直到退休年龄。


为此,近几年来,各地对于公务员退出都采取了高额补偿的方式。


2004年11月18日,湖北省武汉市委市政府联合发布《关于建立健全公务员退出机制的意见》,规定了公务员退出的鼓励措施、淘汰制度和惩戒机制。其中有关鼓励措施规定,凡达到一定工作年限和年龄较大的公务员,符合退休条件并愿意提前退休的,将根据其提前退休时间增加1至3档的工资;对已满5年最低服务年限,自愿辞职“下海”的公务员,将一次性给予5至8年基本工资的辞职补偿金。


辽宁、山西、江苏等地,也纷纷以“保留人事关系”等方式,给想“下海”创业的机关干部系上了“安全带”。


今年8月,广东省深圳市发布了经过重新修改的《深圳市行政机关公务员辞职辞退实施细则》。细则规定,深圳市公务员在年度考核中,符合连续2年被确定为不称职等5种情形将被辞退,辞退后5年内不准重新录用为公务员。但被辞退的公务员可以得到一笔辞退费:自辞退之日起半年内发给本人原基本工资的70%;自第7个月起发给本人原基本工资的50%直至满1年。


然而,即便在这种高额补偿之下,公务员的“变动还是不多”。


除了这种由于机构精简带来的公务员退出难题之外,正常的退出也因为“机制不完善”而变得“不正常”。


“现在令组织部门头疼的是,一些领导干部退下来后不能回归社会,尤其是任届制选举和任命的领导干部。”刘俊生说,2006年中共中央发布文件规定,连续任两届一定要交流到其他地方,连续任三届如果不能提升就必须要退下来免职,“比如说,一个人40岁当局长,到了55岁,他就必须从职务上退下来。而现在地方上一些科级干部干到45岁或50岁就退了下来,但仍然可以在原单位享受他那个级别的待遇。”


“这些人本来应该回归社会自食其力,或者等达到一定年龄和工作年限后,由国家办理退休手续或者给予一次性补偿,但这方面的相关退出机制基本上没有。”刘俊生认为,这是此次退出机制需要解决的重点问题。


而对于常任制公务员的辞退,公务员法中已经规定了五种情形:在年度考核中,连续两年被确定为不称职的;不胜任现职工作,又不接受其他安排的;因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作,本人拒绝合理安排的;不履行公务员义务,不遵守公务员纪律,经教育仍无转变,不适合继续在机关工作,又不宜给予开除处分的;旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天,或者一年内累计超过30天的。


然而,现实情况是,“五种情形”的执行效果都不理想。专家分析认为,症结在于“传统人事制度的惯性”。说得通俗点,就是一些领导不愿意“得罪人”,轻易不肯辞退公务员。


完善尚待时日


冰冻三尺,非一日之寒,也绝非一日可以化解。


对于四处盛传的“退出机制有望年内建立”的消息,杨建顺依旧冷静地认为,“这将会是一个循序渐进的过程”。他的理由是,退出机制的完善既需要理论的引导,又需要具体实践的助推,特别是传统制度形成的惯性,需要时间来慢慢改变。


专家普遍认为,退出机制一旦细化,就需要面对各种绕不过去的问题。比如最低服务年限,虽然公务员法没有规定,但习惯上都按五年执行,五年中就算是公务员自己想退也不允许;另一种情况是,公务员自己不想退而单位不想再用。“这里面又有很多不同的情况,需要区别对待,分别制定标准。”


如果从外部审视,完善退出机制过程中最关键的词汇其实就只有四个字———“利益平衡”。杨建新说。


他认为,有两大难点亟需破解:一是退出后的补偿问题,二是如何确保这一机制的可支持性和可接受性。这两大难点会衍生出一系列的问题,比如哪种情况属于补偿范围?具体补多少?标准和依据是什么?在制定各种退出标准时各方能否接受?


类似的问题还有,连续两年考核不称职也是辞退的一种情形,那么,考核标准是什么?如果说是违反纪律,谁来判断?如何判断?如果是开除,是否给公务员陈述、申辩的机会?还有公务员退出的救济机制,现有规范中对此很少涉及,导致了目前的申诉机制不是很有效。那么,怎样才能给公务员一个公平的申诉机会?


此外,公务员的社会保险问题也是阻碍公务员顺利退出的一大原因。所有的公务员和准公务员们都不得不考虑这样一个问题:将来,无论是辞职还是辞退,社会保险的转移都会成为一个大麻烦。“我们现在是没有各种社会保险的,就像我,工作了10年,如果换一个单位,比起同工龄的人,我就少交了10年的保险,肯定是非常吃亏的。”于庆说,他并不反对建立公务员退出机制,但他认为,相关的配套保障措施必须要及时跟上。


“这些问题都需要在原有法律规定的基础上予以细化,出台一系列的标准、规范和程序。”杨建顺说。


那么,承载了公众热切期盼的“公务员正常退出机制”何时能以完美的姿态出现在世人面前?接受采访的专家们一致表现出了保守的态度:“这不是一时半会儿能做完的事情。”




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