排污权交易:中国环保问题的救星?

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导读:排污权交易:中国环保问题的救星? 资讯来源:科学网 按国家“十一五”规划纲要要求,“十一五”时期我国二氧化硫排放总量和COD(化学需氧量)排放量要比“十五”末减少10%,即在其基础上每年降低2%左右。遗憾的是,“十一五”开局第一年,减排目标不仅没有实现,主要污染物排放总量反而有所增加。 污染物排放总量的增加不仅意味着环保问题日益严峻,还将产生直接的经济损失。据环保总局报告,我国每排放一吨二氧化硫造成经济损失约2万元。如按2005年全国二

排污权交易:中国环保问题的救星?



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按国家“十一五”规划纲要要求,“十一五”时期我国二氧化硫排放总量和COD(化学需氧量)排放量要比“十五”末减少10%,即在其基础上每年降低2%左右。遗憾的是,“十一五”开局第一年,减排目标不仅没有实现,主要污染物排放总量反而有所增加。


污染物排放总量的增加不仅意味着环保问题日益严峻,还将产生直接的经济损失。据环保总局报告,我国每排放一吨二氧化硫造成经济损失约2万元。如按2005年全国二氧化硫排放总量2549万吨计算,这个数字意味着5000亿元左右经济损失,占GDP的2%以上。环境污染问题已成为制约中国经济和社会发展的一个严峻问题。环保总局局长周生贤3月16日曾表示,2007年减排目标要千方百计完成。


如何完成?有人提出,中国应该尽快实行“排污权交易”制度,认为它将是解决环境污染、实现减排目标的“救星”。然而,排污权交易制度是否真能切实解决中国的环保问题?记者就此采访了有关专家。


理论上改变传统治污方式


2004年,江苏省南通市环保局审核确认,由南通泰尔特公司将排污指标余量出售给南通亚点毛巾织染有限公司,转让期为3年,每吨COD交易价格为1000元。这一交易成为中国首例成功的水污染物排放权交易。


“排污权交易是把排污权作为一种商品进行自由买卖的交易方式。”中国企业联合会、中国企业家协会研究部副主任胡迟研究员向《科学时报》记者介绍,“‘排污权交易’就是用市场这只‘无形的手’控制环境污染的一种较为有效的手段。相对于行政性的排污收费,排污权交易有很大的优越性。”


胡迟说,由于污染物排放具有负外部性,许多国家都倾向于用行政手段来治理污染问题,而且传统观念认为,治污、环保是带有公共效应的问题,应该由政府来承担这部分责任,例如建立防治体系。中国比较常见的做法是罚款或关停并转。


而排污权交易的基本观点是,建立合法的污染物排放权利,以排污许可证的形式出现,并允许这种权利自由买卖;在污染源存在治理成本差异的情况下,治理成本较低的企业可以采取措施以减少污染物的排放,剩余的排污权可以出售给那些环境治理成本较高的企业,市场交易使排污权从治理成本低的企业流向治理成本高的污染者。通过重复多次的市场交易,使排污权的价格得以确立。也正是排污权的可交易性使排污权优越于排污收费制度,因为现行的排污收费制度使各排污企业只是价格的接受者,排污权交易给污染者与受污染者提供了在市场中叫价的机会。


胡迟认为,相比中国采用的行政手段的治污方式,排污交易还能有效解决行政手段治污在财政上缺乏可持续性的弊端。


本身不能帮助减排


把排污权作为一种商品进行买卖,最终能否达到减排的目的?


“一般认为,排污权交易是帮助我们减排的方法,但是实际上排污权交易本身并不能帮助我们减排,它是帮助我们花更少的钱来达到同一减排目标的方法。”美国环保协会中国项目负责人张建宇在接受《科学时报》记者采访时说,这种方法强调的是减排的“效率”。


张建宇说,传统的罚款、关停并转也是减排的方法,然而这些政策并不鼓励企业采取更有效率的方法来达到减排的目的,而追求一种只讲结果、不计成本的“效力”。与此不同的是,排污权交易则在强调减排结果时,更强调如何降低治污减排成本的过程。例如,国家实施电厂脱硫政策,规定只要上马脱硫设施的电厂,国家就给每度电补贴1.5分钱。这样的政策其实没有鼓励企业去找到最有“效率”的减排方法,事实上这1.5分钱最终还是由消费者来承担了。


“排污权交易只是一种很好的节约排污成本的方式。我们对长三角地区的排污费用进行计算发现,采用排污权交易与不采用排污权交易,企业在排污上花的钱相差50%左右。”张建宇介绍。


“真正要实现我国各类排放物总量的减少,根本上还得依赖科技进步。”在谈到如何实现减排时,胡迟认为,国家首先应鼓励环保新技术的研发和旧技术的创新,发展排放控制新技术和排放预防技术;其次应在产业结构调整中,加快发展能耗低、污染少的产业,对原有的产业和产品的技术装备水平和生产工艺进行改造,以减少污染物的排放;第三应提高能源效率和节能,重点发展热电联产技术、清洁煤炭技术、煤气化技术等;此外还应依靠技术水平的提高,降低生产可再生能源的成本,促进风能、太阳能、生物能、地热能等的广泛使用,减少污染物的排放。


仍缺乏生存土壤


中国对排污权交易问题的探讨已经开展多年。张建宇介绍,早在1990年至1994年,国家环保总局污控司就在全国16个重点城市进行了“大气污染物排放许可证制度”的试点并在6个重点城市实行大气排污权交易试点,进行大气污染排放总量控制和许可证制度立法的前期准备工作,并对大气排污权制度的实施进行初步探索。此后,国家环保总局又与美国EPA、美国环保协会、世界银行、亚洲银行、联合国开发计划署(UNDP)等国际组织合作,在一些城市进行大气排污权交易制度实施的研究项目,对大气排污权交易制度在我国实施的必要性和可行性进行了论证和探索。


2001年4月,国家环保总局污控司与美国环保协会签署《推动中国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究》合作项目。国家环保总局在山东省、山西省、江苏省、河南省、上海市、天津市、柳州市开展了二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的示范工作,后又增加了华能集团公司参加示范工作。这成为国家环保总局涉及范围最大、首次在环保管理实务中进行大面积二氧化硫总量控制与排放权交易政策规范化实施的示范。


这些项目的实施,是否意味着排污权交易制度能在中国建立和实施,成为切实解决中国环保问题的“救星”?


在探讨这个问题时,几位采访对象全部持怀疑态度。中国企业家协会研究部缪荣博士认为,现在要在中国实施污染权交易机制条件还不太成熟,“虽然道义上说中国不应该走发达国家‘先发展再治理’的老路,但从中国现在所处的发展阶段来看,对很多地方而言,发展还是排在第一位的,很大程度上,环境还是会让位发展”。


另外,目前中央政府考察地方政府的指标依然是“发展”。虽然,中国有将环境问题纳入GDP的考核体系,即采用绿色GDP考核方式的打算,但这一考虑至今没有进入可操作阶段。


张建宇则认为,中国在排污问题上只强调“效力”,而不强调“效率”,并不能从根本上解决减排的问题。他表示,排污权交易的执行必须有严格执法,而目前国家对每个企业的排放总量或者排污指标都没有作出具体规定,排污权交易很难具有实际操作性。而且,国家目前对于企业的超标排放的最高罚款只有10万元人民币,企业宁愿接受罚款也不愿意进行通过技术改造达到减排目的或者购买超额排污指标。这些现状都限制了排污权交易制度在中国的执行。


“排污权交易制度对解决中国的环保问题会有一定的作用,但是,它并不是一个独立存在的政策。”张建宇说,企业的排污问题受到方方面面的影响,例如,排污收费政策、新建污染源的环境影响评价制度等本身对企业的行为都产生影响。而已有的政策在设计中与排污权交易制度有相左的地方。缺乏完整的政策体系,已有的政策在实施时必定与排污权交易制度产生一定的矛盾和冲突。


此外,排污权交易制度对政府的执行力的要求也比较高。例如,排污权交易体系至少需要两个数据库,一个是排放数据库,一个是指标交易数据库。这两个数据库如何建立、如何有效管理,对政府的行政管理体系的要求也很严格。


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