新中国大行政区制的历史演变

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导读: [img]http://pic.itiexue.net/pics/2008_9_9_80644_7880644.jpg[/img] (摘自《百年潮》2001年第12期张则振文) 大行政区(简称大区)是新中国成立初期在地方设置的一级政权机构。它既是中央人民政府的派出机关,也是地方政权的最高机构,领导着大行政区内各省、自治区、直辖市人民政府的工作。   大区的产生   大区的形成最早可追溯到大革命失败后党在一些地区设立的中央局,如1927年9月在天津成立的北方局、在汉口成立的长江局和在香港成立的南方


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(摘自《百年潮》2001年第12期张则振文)

大行政区(简称大区)是新中国成立初期在地方设置的一级政权机构。它既是中央人民政府的派出机关,也是地方政权的最高机构,领导着大行政区内各省、自治区、直辖市人民政府的工作。

大区的产生

大区的形成最早可追溯到大革命失败后党在一些地区设立的中央局,如1927年9月在天津成立的北方局、在汉口成立的长江局和在香港成立的南方局。它们作为党中央的地方代表机关,代表中央领导某一区或数省党的工作。到抗日战争和解放战争时期,党在全国先后设立了十几个中央局,如陕甘宁边区中央局、西北局、北方局、晋察冀中央局、华北局、华东局、东北局、鄂豫皖中央局、中原局、中南局、西南局等。后经过合并重组,到1949年形成了西北、华北、东北、华东、中南和西南六大局。

作为政权机构,最早应算是农村根据地建立的苏维埃政府,如井冈山、赣南闽西、鄂豫皖边、左右江、陕甘边等地区的苏维埃。抗日战争时期,党在各抗日根据地建立了民主政权。适应当时广泛的抗日民族统一战线的需要,根据地的政府是由社会各界人士参加的民主政府(或行政委员会),它与党和军队分开,有较强的独立性。比如从领导人上看,当时晋察冀中央局书记是彭真,行政委员会主任是宋劭文,参议会议长是成仿吾,军区司令员则是聂荣臻。到解放战争时期,随着解放战争的推进,解放区的不断扩大,原来分散隔离的小块解放区逐渐连成一片。在这样的情况下,已有可能把原来各区的民主政权进行适当的合并。1948年后,随着形势发生的巨大变化,领导、统一全国的重担已自然地落在中国共产党的肩上。因此,结束各地的分散状态,合并各边区的政权机构已极为必要了。各大行政区人民政府机构,就是适应这种新形势而设置的。

各大行政区人民政府机构多由临时人民代表会议选举产生,由中共中央批准后建立。以党的六大中央局为依托,在1949年前后设立了六大行政区域,即东北人民政府(1946年8月成立为东北行政委员会,1949年9月改称东北人民政府)、华北人民政府(1948年9月成立,不久改成中央人民政府华北事务部,归政务院直接领导)和华东、中南、西北、西南四个军政委员会(都是1949年12月成立)。军政委员会虽然行使人民政府的职能,但它毕竟还是一个军管机构。对此,《大行政区人民政府委员会组织通则》作了如下规定:凡军事行动已经结束,土地改革已经彻底实现,各界人民已有充分组织的大行政区,即应实行普选,召开大行政区的人民代表大会,正式选举大行政区的人民政府委员会。在大行政区人民政府委员会成立以后,军政委员会即宣告结束。因此,以后有的军政委员会就改制成了人民政府委员会。

由于各地解放时间不同、地区差异较大,中央政府直接管理省和省以下地区的条件尚不具备,因而大行政区的建立,有利于针对不同地区的不同情况,迅速建立并稳定政权,恢复生产和社会秩序,是当时客观条件的必然要求。

大区的演化

保留了战争年代具有相对独立性的大区,形成了相对分散的财政状况。有的大区为了本区的利益,采取了一些特殊政策,或者是缩小税负面,或者是将税收的一大半掌握在自己手里,自己先用。收在地方,支在中央,收支脱节,统一全国财经工作势在必行。1950年3月3日,政务院颁布了《关于统一全国财政经济工作的决定》,将原来各大区分散处理的粮、税、现金、对外贸易等统一起来;将一些大型企业划归中央。大区的权力开始减少,但仍保留了对农业、对一部分企业的管理和对地方附加粮、关、盐、货物、工商等税以外的部分的支配,仍具有一定的财政批准使用权限,只是财力已大大减弱了。

1951年10月,第一次全国编制会议召开,12月作出《关于调整机构紧缩编制的决定(草案)》。《决定》中对大区的员额编制、部门层次等都作了规定:编制员额约精简1/5,部门只设部、司、科三级。当时精简机构是争取国家财政经济状况根本好转的条件之一,机构庞大的大行政区自然也需精简,其职权也就相对减弱。

1952年11月,中央人民政府委员会召开第19次会议,会议通过了《关于改变大行政区人民政府(军政委员会)机构与任务的决定》、《关于调整省、区建制的决定》和《关于增设中央人民政府机构的决议》。决定:成立国家计划委员会、体育运动委员会、高等教育部和扫盲工作委员会,其中国家计划委员会与政务院平行,全面主持经济计划的编制和实施;从各大行政区抽调一些领导人到中央工作,比如高岗调任国家计划委员会主席(仍兼任东北区的工作),邓小平调任国务院副总理,饶漱石调任中央组织部部长(仍兼任华东区的工作),还有贺龙、邓子恢、习仲勋等等;对全国省区建制进行调整,撤销合并一些省区,如撤销平原、察哈尔等省,合并苏北苏南为江苏省等等;缩小各大行政区的职能和权限。同时大区政府的机构大大缩减,由原来的数十个削减为十多个,其中大部分加工业、财政、交通、贸易、金融、粮食、高教等部门改由中央各主管部门直接领导,大区的职能极大地削弱了。行政委员会发布的指示与军政委员会相比越来越少,它在协调所属地区工作中所起的作用下降,政务院所属各部门的权力则明显扩大。显然行政委员会作为被削弱的机构,成为撤销大区政府的过渡阶段。

大区的撤销

1953年的高饶事件直接导致了大区制的撤销。1954年4月7日,中共中央政治局扩大会议决定撤销大区一级党政机关,各大区行政委员会随同各中央局、分局一并撤销。6月19日,中央人民政府委员会第32次会议通过《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》。

随后,各大区便将权力部分上交中央,大部分移交给省、市;人员也向中央机关和省市地方分流。移交工作在10月份全部完成。




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