国防领导体制

国防领导体制


国防领导体制,是国家谋划、决策、指挥、协调国防建设和军事斗争的组织体系,包括国防领导机构的设置、职权划分、相互关系及相关制度等。我国国防领导体制是国家体制的重要组成部分。


我国国防领导体制是随着国家建设的发展而逐步形成和发展起来的,为使国防领导体制适应国家政治、经济、科技发展的需要,特别是适应军事发展和保障国家安全的需要,50多年来,我国国防领导体制进行了多次调整改革,在实践中得到了不断发展和完善。


1.发展历程


1949年10月,中华人民共和国根据《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》的规定,设立了中央人民政府人民革命军事委员会,作为国家最高军事领导机关,统一领导、管理和指挥中国人民解放军及其他武装力量,制定军事战略方针。毛泽东作为中国共产党中央委员会主席、中华人民共和国中央人民政府主席、中央人民政府人民革命军事委员会主席,是武装力量的最高统帅。另外,还设有中国人民解放军总司令一职,由朱德任总司令。中央人民政府人民革命军事委员会领导成员,除中国共产党的著名军事将领外,还包括少数党外著名军事将领。人民革命军事委员会下设总参谋部、总政治部、总后勤部。建国之初,新生的人民政权肩负着肃清国民党残余势力、政权建设和抗美援朝、保家卫国等繁重任务,国防和军队建设千头万绪。为了推动人民解放军尽快转入现代化、正规化建设,制定了人民解放军第一部《队列条令》,同时对《内务条令》和《纪律条令》进行了修订,并于1951年2月颁发全军执行。这三部共同条令的颁发,对建立军队良好的内部关系和正规的内务秩序,维护和巩固军队的纪律,培养整齐划一,令行禁止的作风发挥了重要作用。同时,为有利于领导国防和军队其它方面的建设,从1949年10月至1953年先后制定颁发了《革命烈士家属、革命军人家属优待暂行条例》、《革命残废军人优待抚恤暂行条例》、《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》、《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》、《战时军法纪律暂行规定(草案)》、《志愿军战时军法条例》、《保守国家军事机密暂行条例》、《中华人民共和国民兵组织暂行条例》、《中国人民解放军立功与奖励工作条例(草案)》、《中国人民解放军干部任免暂行规定》等国防法规。


1954年9月20日,中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次全体会议在北京召开。大会通过并公布的《中华人民共和国宪法》,对国防领导体制进行了调整。《中华人民共和国宪法》规定:中华人民共和国主席统率全国武装力量,担任国防委员会主席(国防委员会为咨询性机构,不是全国武装力量的领导机关)。会议决定,设立国防委员会和国防部,不再设立中央人民政府人民革命军事委员会,并撤销中国人民解放军总司令的设置。国防委员会领导成员包括中国共产党和党外的著名军事将领。它是一个带统一战线性质的名义上的国防领导机构。9月28日,中共中央政治局作出《关于成立党的军事委员会的决议》,指出,必须同过去一样,在中央政治局和书记处之下成立党的军事委员会,担负整个军事工作的领导。中央政治局、书记处和军事委员会有关军事工作的决定,可用军事委员会(简称军委)的名义由内部系统下达,需要公开发布的命令和指示,则用国务院或国防部的名义下达。军事委员会由毛泽东等12人组成,毛泽东担任中共中央主席、国家主席、中共中央军委主席、国防委员会主席,是武装力量的最高统帅。彭德怀主持中共中央军委日常工作,并任国务院副总理兼国防部长和国防委员会副主席。在新的国防和军事领导体制下,中共中央军事委员会领导整个军事工作,国务院领导武装力量建设,凡属军事、国防方面的重大决策,均由中共中央政治局、书记处和中央军委会同国家军事机构共同作出。这种国防领导体制,既体现了党的领导作用,又有利于发挥国家军事机构的职能作用。同年10月11日,经中央书记处批准,原冠以“中央人民政府人民革命军事委员会”者,一律改称“中国人民解放军”字样,如“中央人民政府人民革命军事委员会总参谋部”改称“中国人民解放军总参谋部”等。至1958年7月以前,中共中央军事委员会领导下的人民解放军总部曾实行总参谋部、训练总监部、武装力量监察部、总政治部、总干部部、总后勤部、总财务部、总军械部等八大总部的体制。1958年7月,中共中央军委扩大会议通过的《关于改变组织体制的决议》规定,中央军委是中共中央的军事工作部门,是统一领导全军的统率机关,军委主席是全军统帅。国防部是军委对外的名义。军委决定的事项,凡需经国务院批准,或需用行政名义下达的,由国防部长签署。从50年代中期开始,为了便于新的国防领导体制各部门工作的展开,进一步推动国防和军队建设,人民解放军进行了一系列具有深远意义的军事制度改革,国家和中央军委先后颁发了一系列重要的国防法律法规。调整军队的体制编制。1954年12月第一次军委扩大会议讨论实行义务兵役制、军衔制和军官薪金制,军区的划分,部队的训练和干部的培养,公安部队的整编,建立武装力量监察部等重大问题;1957年,军委扩大会议作出了《关于裁减军队数量加强质量的决定》和《关于改变组织体制的决议》,将军队总员额裁减三分之一,并把陆、海、空、防空、公安五个军种改为陆、海、空三个军种,总部机关也由八总部恢复到总参谋部、总政治部、总后勤部三总部。建立国防科研和工业机构。1958年10月,中共中央批准成立了国防部科学技术委员会,在中共中央、国务院、中央军委的领导下,负责国防科学技术研究工作;1959年12月,中央批准成立中央军委国防工业委员会,作为国务院、中央军委统一组织协调国防工业生产建设的业务领导机关。组建军事司法机关。依据宪法和人民检察院组织法的规定,自1955年9月起,相继在人民解放军组建了各级军事检察院,分为最高人民检察院军事检察分院,军区、兵团、军、师级军事检察院;为适应国防与军事法制统一的需要,1955年8月,国防部发布命令,全军各级军法处改名为军事法院。完善国防和军事立法。1954年11月9日,中华人民共和国国防部颁发了《中国人民解放军薪金、津贴暂行办法》,从1955年1月起,全军干部由供给制改为薪金制,士兵实行供给制,另发津贴费;1955年2月8日第一届人大常委会第六次会议通过的《中国人民解放军军官服役条例》,对军官的来源和条件、军官职务任免原则、军官的权力和义务、军衔的评定等作了明确规定,并规定人民解放军于1955年9月开始实行军衔制度;1955年7月30日第一届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国兵役法》规定,中国人民解放军由志愿兵役制改为义务兵役制。此外,《中国人民解放军政治工作条例(草案)》、《中国人民解放军军事训练大纲》、《中国人民解放军后勤物资与经费保障条例》等军事法规也先后颁布实施,为加强国防和军队建设奠定了坚实的基础,加速了人民解放军的正规化建设进程。


在1959年4月和1965年1月召开的第二、第三届全国人民代表大会上,刘少奇当选为国家主席和国防委员会主席。毛泽东不再担任上述两个职务,但仍担任中共中央主席和中共中央军委主席,统率着全国武装力量。1966年发生的“文化大革命”使国防领导体制遭到破坏,直至1975年,邓小平主持军委工作后,两次修改宪法,使国防领导体制建设逐步走向复苏。


1975年1月修改的宪法规定,党的中央委员会主席统率全国武装力量,这标志着党对国防建设领导的恢复和加强。同年6月24日,叶剑英、邓小平主持召开了中央军委扩大会议,着重讨论军队整顿、纠正不正之风、压缩军队员额、调整编制、安排超编干部等问题。1975年8月,国务院、中央军委发布了《军队干部退出现役暂行办法》。同年12月,经毛泽东主席批准,重新修订的中国人民解放军共同条令颁发全军执行。粉碎“四人帮”后,全国人民代表大会于1978年3月,再次对宪法作了修改,规定:“中华人民共和国武装力量由中国共产党中央委员会主席统率”;“国家大力加强中国人民解放军革命化、现代化建设,加强民兵建设,实行野战军、地方军和民兵三结合的武装力量体制”。1978年10月,人民解放军军事法院和大军区级军事法院恢复建制,1979年,兵团级和军级单位的军事法院恢复。期间,人民解放军各大单位的军事检察机关也相继恢复办公。1978年至1982年,一些重要的国防和军事立法相继出台。主要有:《中国人民解放军保守国家军事机密条例》、《中国人民解放军干部服役条例》、《中国人民解放军机要工作条例》、《中国人民解放军合成军队军、师战斗条令》、《中华人民共和国惩治军人违反职责罪暂行条例》等。


1982年12月,经全国人民代表大会修改通过的现行宪法,标志着党的十一届三中全会的正确路线在国家根本大法中的确立,也标志着新的国防领导体制的确立。1982年的《中华人民共和国宪法》在总结历史经验的基础上,对中央军事委员会的设置、地位和职权作了明确规定,即:“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量”,“中央军事委员会实行主席负责制”,“中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责”。这是在新的历史条件下,改革国家政治体制和国防领导体制的重大决策,它恰当地规定了国防领导体制在国家体制中的地位。中国共产党中央军事委员会与中华人民共和国中央军事委员会,在组成人员和领导机构以及权力、职责上都是相同的,融为一体的。中央军事委员会通过中央军委下设的四总部实施对包括中国人民解放军在内的一切国家武装力量的领导。同时,国务院设立国防部,一切需要由国家政府负责的军事工作,由国务院及国防部作出相应的决定并组织实施。国防部接受国务院和中央军委的双重领导。这种国防领导体制既能保证中国共产党对中国人民解放军的绝对领导,又能通过国家机器加强人民军队的建设,建设现代化的国防,也便于全国军民在必要时迅速转入战时体制,有效地保卫国家安全,保障社会主义建设事业的顺利进行。新修改的宪法确立了国防和武装力量建设的领导体制与基本原则,为有效地领导国防和军队建设,在以江泽民为核心的党中央、中央军委的领导下,建立了一系列国防和军事法规。据1998年7月,中华人民共和国国务院新闻办公室首次向世界披露的关于国防和军事立法的情况:全国人民代表大会及其常委会制定了《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国兵役法》、《军事设施保护法》、《中华人民共和国人民防空法》、《预备役军官法》等12部专门规范国防和军队建设的法律以及有关法律问题的决定;国务院、中央军委制定了《国防交通条例》、《征兵工作条例》、《民兵工作条例》等40多件军事行政法规;中央军委制定了《中国人民解放军司令部条例》、《政治工作条例》、《后勤工作条例》等70多件军事法规;各总部、各军兵种、各军区制定了1000多件军事规章。一个以《中华人民共和国宪法》为母法、以《中华人民共和国国防法》为基本法的全面涵盖国防组织体制、国防科技生产、国防动员、战备训练、军事勤务、行政管理、政治工作、后勤保障等方面的军事法体系框架初步形成,使国防和军队建设的主要方面基本实现了有法可依,国防和武装力量的建设纳入了国家法制的轨道。新中国成立以来的历史经验证明,国防和武装力量建设的巩固与发展离不开法制,尤其是在大力发展社会主义市场经济的条件下,依法加强国防和武装力量建设显得更加重要和迫切。1997年,依据《中华人民共和国宪法》有关规定制定的《中华人民共和国国防法》,对从中央到地方各级人民政府的国防职能和任务作了进一步的具体规定,使国家各级政府与国防和武装力量建设的联系更加紧密,并将关心和支持国防建设作为各级人民政府的一项义不容辞的职责和任务。与此同时,国防领导体制在国家宪法和法律的有力保障下,各级国防领导机构领导武装力量的革命化、现代化、正规化建设跨上了一个新台阶。


2.组成及职权


我国国防领导体制的构成,既体现了党对国防和军队建设事业的领导,又有利于发挥国家机构领导全国武装力量,领导国防建设事业的职能,这对于国家加强武装力量的革命化、现代化、正规化建设,增强国防实力,实现国防现代化的宏伟目标,是强有力的组织保证。我国的最高国防决策机构,是由全国人民代表大会及其常委会、国家主席、国务院、中央军委共同组成。同时《中华人民共和国宪法》还规定了中国共产党在国家生活包括国防事务中的领导地位和作用。其主要职权是:


中国共产党是执政党,是领导中国社会主义事业的核心力量。中共中央在国家生活包括国防事务中发挥着决定性的领导作用。有关国防、战争和军队建设的重大问题,都是由中共中央、中央军委、中央政治局及其常务委员会作出决策并通过必要的法定程序,作为党和国家的统一决策贯彻执行。《中国人民解放军政治工作条例》规定:“中国人民解放军必须置于中国共产党的绝对领导之下,其最高领导权和指挥权属于中国共产党中央委员会和中央军事委员会。”


中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它在国防方面的职权主要有:决定战争与和平的问题;制定有关国防方面的基本法律;选举中央军事委员会主席,根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员,并有权罢免以上人员;审查和批准包括国防建设计划在内的国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告;审查和批准包括国防经费预算在内的国家预算和预算执行情况的报告;改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会在国防方面的不适当的决定;应当由全国人民代表大会行使的国防方面的其他职权。


全国人民代表大会常务委员会在国防方面的职权主要有:在全国人民代表大会闭会期间,如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,决定战争状态的宣布;决定全国总动员或者局部动员;制定有关国防方面的法律;在全国人民代表大会闭会期间,审查和批准包括国防建设计划在内的国民经济和社会发展计划,包括国防经费预算在内的国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案;监督中央军事委员会的工作;在全国人民代表大会闭会期间,根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选;根据最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的提请,任免军事法院院长和军事检察院检察长;决定同外国缔结的有关国防方面的条约和重要协定的批准和废除;规定军人的衔级制度;规定和决定授予在国防方面国家的勋章和荣誉称号;全国人民代表大会授予的国防方面的其他职权。


中华人民共和国主席在国防方面的职权主要有:根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,发布动员令,宣布战争状态;公布全国人民代表大会及其常务委员会制定的有关国防方面的法律;根据全国人民代表大会常务委员会的决定,授予在国防方面有重大贡献的个人和集体国家的勋章和荣誉称号;根据全国人民代表大会常务委员会的决定,批准和废除同外国缔结的有关国防方面的条约和重要协定。


中华人民共和国国务院是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关。它在国防方面的职权是领导和管理国防建设事业,包括:编制国防建设发展规划和计划;制定国防建设方面的方针、政策和行政法规;领导和管理国防科研生产;管理国防经费和国防资产;领导和管理国民经济动员工作和人民武装动员、人民防空、国防交通等方面的有关工作;领导和管理拥军优属工作和退出现役军人的安置工作;领导国防教育工作;与中央军事委员会共同领导中国人民武装警察部队、民兵的建设和征兵、预备役工作以及边防、海防、空防的管理工作;法律规定的与国防建设事业有关的其他职权。


中国共产党中央军事委员会和中华人民共和国中央军事委员会是一个机构两个名称,其组成人员和领导职能是完全一致的,在党的领导机构内和国家领导机构内同时具有两个地位。中华人民共和国中央军事委员会是最高国家军事机关,负责领导全国武装力量。其职权主要包括:统一指挥全国武装力量;决定军事战略和武装力量的作战方针;领导和管理中国人民解放军的建设,制定规划、计划并组织实施;向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案;根据宪法和法律,制定军事法规,发布决定和命令;决定中国人民解放军的体制和编制,规定总部以及军区、军兵种和其他军区级单位的任务和职责;依照法律、军事法规的规定,任免、培训、考核和奖惩武装力量成员;批准武装力量的武器装备体制和武器装备发展规划、计划,协同国务院领导和管理国防科研生产;会同国务院管理国防经费和国防资产;法律规定的其他职权。


中央军委实行主席负责制,中央军委主席实际即为全国武装力量的统帅。中央军委组成人员为:中央军委主席、副主席若干人和委员若干人。中央军委之下,设有人民解放军总部机关,即中国人民解放军总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部。总部机关既是中央军委的工作机关,又是全军军事、政治、后勤、装备工作的领导机关。总参谋部负责组织领导全国武装力量的军事建设,组织指挥全国武装力量的军事行动。总政治部负责管理全军党的工作,组织进行政治工作。总后勤部负责组织领导全军后勤工作。总装备部负责组织领导全军装备工作。


为了加强国防领导的协调,国务院和中央军事委员会还建立了协调会议的制度。国防法规定,国务院和中央军事委员会可以根据情况召开协调会议,解决国防事务的有关问题。会议议定的事项,由国务院和中央军事委员会在各自的职权范围内组织实施。国家还建立了国防动员委员会,它是国务院、中央军委领导下主管全国国防动员工作的议事协调机构。主要任务是贯彻积极防御的军事战略方针,组织实施国家国防动员工作,协调国防动员工作中经济与军事、军队与政府、人力与物力之间的关系,以增强国防实力,提高平战转换能力。现行的国家国防动员委员会是1994年11月29日经党中央、国务院、中央军委批准成立的。国务院总理兼任国家国防动员委员会主任,副主任由国务院和中央军委领导兼任。下设人民武装动员办公室、经济动员办公室、人民防空办公室、交通战备办公室。为了加强国防动员委员会下设各办公室之间的协调,经党中央、国务院和中央军委批准,在国家国防动员委员会中增设综合办公室。



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