中国首个居委会诞生记:手枪拍到桌子上废除保长

59年前的一个晚上,中共浙江省委上城区区长秘书把手枪拍到桌子上,国民党的保长才把公章交出来。这一天,新中国第一个居委会——浙江省杭州市上城区上羊市街居民委员会诞生了。


“我们确定,成立于1949年10月23日的浙江省杭州市上城区上羊市街居民委员会,为新中国第一个居民委员会。”2008年6月28日,杭州,民政部专家组组长、北京大学社会学系教授夏学銮宣布的结论,终结了民政部一场持续近5年的寻找。


59年后,当年上羊市街居委会主任陈福林和副主任陈道彰心中的一段往事,作为中国第一居委会的活证,成为被争相打捞的公共记忆。


选举


中秋的天,晚上7点已经黑了。陈福林吃完晚饭,匆匆出门,赶往离家5分钟脚程的西牌楼小学参加居委会干部的选举会。


这是1949年10月23日。人力车夫出身、已是杭州棉种保管组的棉种翻晒组组长的陈福林,被领导点名去“参加革命工作”。


因为“便衣匪特”往往以保甲为依托,所以中共浙江省委决定废除保甲制。10月13日,上城区公所依照市政府的指示,着手废除保甲,建立“民主的居民委员会”。陈福林居住的上城区是试点之一。


陈福林赶到选举会场时,二百多名选民代表已经到了大半。上城区区长田奎荣在讲台上主持,二十多个人坐在讲台右侧,后来他得知,那是国民党的27个保长。选举在选民们刚学会不久的国歌声中开始,发下来的选票上,有21名候选人,“每张选票划17个圈,少划可以,多了不行。”


陈福林以220票左右当选居委会主任,陈道彰以208票当选副主任。移交公章时,国民党保长们不配合,还是在区长秘书把手枪拍到桌子上的情况下,才将长条的、方的、圆的公章陆续交出来。区长秘书将这些象征权力的公章转交给陈福林,但陈福林第二天就把它们烧了。


陈福林称他的副手为“道彰先生”。地主和资本家出身的陈道彰,是上海法政学校毕业的高材生。“他是这个阶级中少有的开明分子。”陈福林这样评价自己的老搭档。田奎荣经常叫上一些民间“积极分子”开会布置工作,酱园老板陈道彰就是其中之一。9月,陈道彰刚刚参与创办了为平抑恶意哄抬米价而创办的上城区第二消费合作社。


至此,陈福林当上了这辈子最大的“官”——管辖2250户居民的居委会主任,兼任第二消费合作社经理。


12月1日,杭州市政府正式向全市发出《关于取消保甲制度建立居民委员会的工作指示》。“这份文件的表述,很多与5年以后、即1954年12月全国人大常委会发布的《城市居民委员会组织条例》的精神十分接近。”长期研究基础政权建设的民政部离退休干部局副局长韩全永评价说。


根据这个文件“按100~200户划分居民区,并建立一个居民委员会”的原则,成立不到两个月的上羊市街委员会被拆分为13个居委会,但上羊市街居委会的名称得以沿用。


1950年3月,杭州全市就基本完成了取消保甲制和建立居委会的工作。


推广


在苏联经验的影响下,人民民主专政体制下的城市居民被分为两部分:有组织的人和无组织的人。工人、机关工作者、店员、职员、教员、工商业主和学生,被编入各种各样的单位。而单位以外的家庭妇女、摊贩、商人、自由职业者、独立劳动者、无业及失业者被视为“城市中的大海”。据武汉市武昌1951年8月的一份统计材料显示,这部分人口超过总数的50%。而1954年的上海,这个数字是60%。


但是,在将这些人组织起来的种种可能方式中,居委会制度并非当时的唯一选择。“新中国成立初期,城市区以下是设置一级政权组织,还是建立居民自治组织,各地意见难以统一。”韩全永说。


从解放战争初期到1951年,东北、华北、中南……东北野战军(1949年春改为第4野战军)所到之处,甚至华东、西北的一些城市,全都建起了民主“街-组”体制。


北平在1949年3月,由叶剑英主持制定《关于废除伪保甲制度建立街乡政府初步草案》,规定城区过渡阶段建立区政府、街政府、闾或居民小组。而在1948年10月22日郑州解放时,中共郑州市工委废除旧的镇、保、甲组织形式,设区民主政府,辖15个街公所。石家庄和武汉也建立了街政府。


1949年4月刘少奇天津讲话要求压缩城市行政层级,“街政府”被撤销,各地出现居民行政大组、街居民代表委员会或坊人民代表会议等;只有少数城市开始萌生建立居民委员会的打算。


直至1950年3月至1951年间,除杭州、天津、上海外,河北的唐山,浙江的宁波、嘉兴、德清,福建的福州,湖南的长沙、零陵、黔阳、衡阳,广西的桂林、梧州,四川的广元等地才零零星星产生了居民委员会。


“第3野战军管辖的杭州、上海等城市,为后来的‘华东方案’提供了经验基础。”韩全永说。1952年6月,华东军政委员会召开民政工作会议,专门把建立城市居民委员会作为一项重要议题,以这两个城市为模型,拟定了《关于十万人口以上尝试建立居民委员会试行方案(草案)》。


7月下旬,试行方案在华东各城市试行。由此,韩全永将居委会的建立和推广分为三个阶段:1949年杭州孕育阶段;1952年华东区试点阶段;1954年立法以后在全国统一规范和迅速发展的阶段。


过程是曲折的。1952年,新生的居委会遇上大规模的“肃反”工作和反贪污、浪费运动。运动中,经过检举揭发和财务检查,居委会出现很多不合理“摊派”、“浪费”,甚至“个人贪污”事件。


更严重的是,在这条被誉为最基层的“统一战线”中,挖出了大量地主、特务、资本家等阶级异己分子。这一轮被复旦大学公共管理博士后郭圣莉称为“阶级净化机制”的运动,使“华东方案”的推行陷于停滞。


僵局最终通过自上而下的方式得以打破。据时任北京市市长彭真的回忆,“早在1950年代初期,有一次毛主席在天安门看游行时跟我说,要把城市里的各种人都组织起来。由于那时条件不成熟,又缺少经验,在1954年先确定在四五百户范围内建立派出所。至于居民委员会怎么搞、居民代表会怎么开,当时还未来得及深入研究。”


根据毛泽东的指示,彭真通过内务部做了深入调研,1953年,向毛泽东并中共中央递交了一份《报告》。报告建议在各城市区以下和不设区的市以下,同时建立两个组织,即“城市街道办事处”和“城市居民委员会”。


1954年12月,毛泽东签署发布经全国人大常委会第4次会议一揽子讨论通过的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。由此,市、区两级政府及其派出机关街道办事处和居民委员会、居民小组的双重架构正式在城市确立。


任职


仿佛一滴水珠般,陈福林和陈道彰这对身份悬殊却又合作无间的搭档,迅速融入了这场社会变革的汪洋大海之中。


当选第二天,在选举地点西牌楼小学对面的尼姑庵外侧,陈福林接过了第二消费合作社留下的全部资产:二三十袋粮食,一杆秤,一个撮斗。


尽管没有工资,陈福林依然对这个义务职位倾注了全力。而居委会的日常经费来源,则来自于消费合作社卖米的一些提留:每卖150斤米,得4.5斤手续费。


在新政权建立初的特殊时期,很难把居委会的职务与消费合作社的职务分得那么清楚。因为此时居委会很大一部分职能,在于帮助政府稳定市价。


据时任杭州市长江华的传记记载,1949年10月中旬和1950年2月,在投机资本的推动下,杭州的一般物价,11月比10月上涨了三倍以上。为此,中共中央华东局和中共浙江省委紧急调运大米、纱布支援杭州,通过国营零售商店、供销社和消费合作社,直接向居民配售。在陈福林负责的这个销售店,一天要卖掉7.5吨粮食。


忙乱之中难免出错。一次,一个店员无意地用铁丝固定了一下秤,出现了短斤少两现象。六十多个私人米贩趁机煽动不明真相的居民哄抢大米,还是区长田奎荣的警卫及时赶到,朝天鸣枪示警才压住阵脚。


事情远不止这些。“上有千条线,下面一针穿”。各个政府机关、企事业单位以及部队布置下来的任务,千头万绪地涌向居委会。很快,陈福林就发现自己成了公债推销大队大队长、皖南皖北水灾募捐委员会主任、抗美援朝宣传委员会主任、拥军优属委员会主任……任何一个看似光鲜的头衔,都不是一个轻松的背负。


推销公债时,区公所给他们居委会定的任务是40000份。陈道彰的人际资源优势在此发挥了决定性的作用,两人一个唱红脸、一个唱白脸,把陈道彰那些地主、资本家出身的亲戚朋友走了个遍。而陈道彰自己更是把房子和家具都卖了,连藏酒都“老酒当水卖,卖了买公债”。


解放军过境时,他要忙着去企业借锣鼓组织居民欢迎,准备烧饭的水缸和桶。


反特,当然是那个时代居委会的重要工作。居民区的住户,家里来了客人,如果要过夜,必须报告居民小组长,再由后者上报给居委会治保主任。


对于被管制的“阶级敌人”出门时,“去哪”、“何时回”,同样必须报告给治保委员。


在居委会的配合下,1950年2月到4月,杭州全市开展户口大清查。在清查的11.6万户、53.2万人中,查出特务31名,未登记的旧职人员1851名,吸毒者151名;军用卡车1辆,电台两部,轻机枪1挺、手枪31支,各种枪弹5648发;反动文件250余件。


演化


1952年6月,陈福林完成了他32个月的任期。出局的原因是,一个业务领导要将他降半级,担任消费合作社副经理。陈福林负气请辞。两个月后,陈道彰也因在“肃反”运动中被定性为资本家,黯然离职。


1953年,彭真在上呈毛泽东的《报告》中指出:“街道的居民委员会必须建立,它是群众的自治组织,不是政权组织,也不是政权在下面的腿。”但在随后几年的“运动”中,居委会的发展却离这个思路渐行渐远。


1958年开始的“大跃进”,被郭圣莉视为居委会组织最为膨胀的历史时期。根据她对上海里弄居委会历史的研究,这时各居委会基本都有了固定的办公地点,里弄干部全日上班,并从义务制转为津贴制。到1960年改为里居会时,里委配备专职干部达10人左右,包括里弄党支部书记、里委会主任、妇代主任和各工作委员会。从形式上说,已经是基层政权了。


复旦大学国际关系与公共事务学院教授林尚立注意到,这个时期发生了一件更具影响的事——中国共产党在里弄建立了组织。对此,他的表述是,在中国,“国家制度的建设与运行、国家事务的管理与党的组织、党的领导相连接,相适应;社会的改造与重构直接以党的组织力量和组织网络为资源,从而构建起以党的组织为网络的新的社会组织体系。”


行政色彩与自治的形式,被郭圣莉称为居委会的“一体两面”:它忠实执行政府的行政指令;同时,在卫生、服务、治安、调解等居民居住方面的事务也功不可没。不过,二者间的关系随时代变化而一直在调整。郭圣莉注意到,以1999年民政部启动“全国社区建设试验区”为标志,现在的居委会已经有了“社区建设的民主转向”。


上羊市街居委会的名称一直沿用到2000年,此后,它与附近的几个街道居委会合并成了袁井巷社区居委会。2007年,这个社区的居委会委员实现了直选。居委会创始人的身份明了后,陈福林和陈道彰有了新的身份:社区居委会名誉社工。



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