清代救灾196年花费4.5亿两白银反映出清朝国力

谈清代的“荒政”


倪玉平


“荒政”,即救灾制度。清代荒政涵盖备侵、除孽、救荒、发赈、减粜、出贷、蠲赋、缓征、通商、劝输、兴工筑、集流亡十二个方面,大体上反映了古代中国救灾制度所能发挥的作用——


确实,清代是我国历史上灾荒发生最为频繁的时期之一。根据《清史稿》及其它相关档案资料可以看出,清代灾害最严重发生次数最多的当属水灾,其次是旱灾,以下依次为雹灾、虫灾、霜雪、疾疫、风灾、地震。灾害的频繁发生,给社会经济造成巨大损失,直接威胁了清王朝统治根基的稳固。为扭转被动局面,清政府把救灾作为一项既定国策来对待,调动全国力量与之斗争,以期有所补救,这种救灾制度,当时被称为“荒政”。


按嘉庆《大清会典事例》的说法,荒政有十二个方面:“一曰备侵;二曰除孽;三曰救荒;四曰发赈;五曰减粜;六曰出贷;七曰蠲(音捐,免除)赋;八曰缓征;九曰通商;十曰劝输;十有一曰兴工筑;十有二曰集流亡”。下面按救灾的基本程序,就其主要的方面加以说明。


首先是报灾。报灾是政府统筹规划的原始依据,也是政府救灾的第一步。康熙皇帝曾发布上谕说:“救荒之道,以速为贵,倘赈济稍缓,迟误时日,则流离死伤者必多,虽有赈贷,亦无济矣。”在当时的交通条件下,信息传递的速度无疑最重要,有鉴于此,顺治十年(1653年),政府规定,报灾“夏灾不出六月,秋灾不出九月”;在报灾情的同时,地方官还要派人到灾区实地考察,“将被灾分数详造册结题,照分数蠲免”。这些工作须在1个月内完成,否则各级官员都要相应遭罚俸、降级或革职的处分。顺治十七年又规定,各级官员以下属的报灾日期为限,逾期在一个月内的罚俸六个月,逾月降一级,逾两月降两级,逾三月则革职。经康熙朝的变化,最后到雍正六年(1728年),固定为州县官员报灾限期40天,上级接到奏报后限5日内上报。应该说,这样的日期限定是比较合理的,既避免了因报灾期过短,地方官害怕愆期而匿灾不报;又防止了因报灾期过长,无法即时派人核实勘灾。


勘灾,即确定灾情等级过程。清初定制,歉收地方如果还有五分的收成,就不被当成灾害。随着社会财富的增加,政府能够拿出更多的资金进行救济,于是便扩大报灾范围,乾隆三年(1738年)五月,乾隆帝下谕,“嗣后著将被灾五分之处,亦准报灾”。起初,勘灾以州县为单位,但易发生遗漏或扩大化。比如有的地方,就全县的范围来说,没有发生太严重的灾害,但个别乡村却受灾严重;也有全县普遍发生了严重的灾害,而个别乡村完全没有受到影响。有鉴于此,到乾隆二十二年,政府规定勘灾以村庄为计量单位。勘灾后,州县官员将勘灾所得的结果汇总造册,按水灾用青色、旱灾用红色等格式,注明受灾的村庄及灾情。勘灾时各级官员都要随时报告灾情,而户部在收到灾情报告后,也要派员复勘,彼此监督,因而大体上,灾情的奏报比较符合实际情况。


勘灾是蠲免的依据,而赈济还须“审户”,即审核灾民户口,划分极贫(朝不保夕者)、次贫(暂可支撑者)等级别。审户之后,发给赈票。赈票共两联,一联发给灾民,一联备查。灾民凭此票证,即可到赈灾处领赈米、赈银。为防止舞弊,每次放赈之前,官员都要亲临现场,对灾民进行随机抽查,而灾民每领一次赈济,赈票上都加盖戳记。全部赈济结束后,赈票就由官府收回销毁。


在了解灾情后,蠲免、赈济和工赈就成为清政府救灾的最主要措施。蠲免是国家将应向人民征收的赋税减少以至免除,其中以灾蠲为最重要。蠲免须征得皇帝批准,并在受蠲免之地张榜公布。如蠲旨未到而钱粮已征,可抵作下年赋税。


赈济则是将银、米直接发给灾民,以帮助他们维持生命,渡过难关。清朝前期,大规模的赈济灾民,所给赈米、赈银及赈期长短,没有统一规定,均视灾情轻重而定。直到乾隆四年,清政府才正式规定,灾民凡大口(16岁以上者),日给米5合(5合为半斤);小口(以能走路者为限)半之;如米不足则银米兼给。赈期一般都有时间规定,如“正赈”(统一赈济一个月)、“大赈”(按灾害等级各自延长若干月)、“展赈”(大赈结束后临时加赈)和“抽赈”(择应赈者赈之)。也有并无规定的,如乾隆四十七年,江苏及山东遭受重灾,乾隆帝下令赈济不必考虑时间,需要赈济多长时间就赈济多长时间,“灾退后始行停止”。清代曾有过多次大型的赈济,仅如《清史稿·食货志六》所载,即有康熙年间陕西拨银500万;乾隆七年间江皖拨银738万,拨米92万石;十八年高邮拨银400万,拨米11万石;嘉庆初山东等地赈银300万;六年直隶赈银100万,米60万石;十九年,赈江皖等地银200余万;道光十一年,江苏赈银100万,数目都相当可观。除发米发银外,还有煮粥赈济。清代煮赈仍以设厂为主,领粥给签,男女分别排队,逐一领取。当时京城每年从十月初一至次年三月二十日,例开五城煮赈。地方省份亦然,都是为那些流浪的灾民而准备的。嘉庆十年(1805年),浙江硖川遇灾煮赈,有人这样描述当时的粥赈情形:官方主要负责维护治安,具体事宜都交由正直可靠的人士来经手。分发的粥,浓度要以“立箸不倒、裹巾不渗”为准。为方便灾民休息,还要专门用芦席搭起遮风避雨的地方。粥赈也非常人性化,如对年老体弱或有残疾的人士开设特别通道,并为妇女搭起临时厕所等。


工赈也是经常施行的赈济方式,是指在灾年由官府出资兴办工程,日给银米,以招募灾民。工赈所办工程,多与水利相关,具有积极的救济性质,且为将来的生产做准备。通常,清政府会考虑到百姓疾苦,尽量让工赈落到实处,比如规定,“向例每逢闲月,听贫民尽数到工执役;若农忙之时,即有紧要工程,大率三丁抽一,其余任其耕种”。


勘灾赈济时,考虑到情况紧急,地方官恐人手不够,又怕有欺瞒之事,故中央通常会委派一些官员,以“督办”、“协办”的名义前去,加以钦差衔,就全权处理;如与督抚同级,便“会同该督抚”共同主持;低于督抚,则只行使监督权。他们都要将赈务过程上报,皇帝也时不时派心腹暗中调查,以备不实。


灾后的重建,亦是清政府的重要任务。这里所说的“重建”,是指由政府出面出资,组织灾民抢种抢收,或提供有力保证,为下一轮农作物的生长创造条件,以便将灾害造成的损失降到最低限度。通常,政府会向百姓提供口粮、种籽和耕牛。起初灾年贷米还需加息,到乾隆二年时已规定,永远免除利息。


除给百姓贷款外,政府还会想办法推广一些经济作物。乾隆五十年六月,福建等地久旱,于是政府大力推广红薯。为此,乾隆帝特派大臣富勒从河南将番薯藤种及如何栽种浇灌的办法,“由驿路快传至福建,转饬被旱各属,晓谕民人,依法栽种”,并将《甘薯录》一书刊刻遍发。诸如此类的事情,还有在江、浙、川、黔、鲁、湘、陕等地推广种蚕桑,在甘、鲁、江、黔、陕等地推广棉纺织,以及在河湖较多的地区推广种树、养鱼等等,其目的无非是从各方面缓解因灾害而带来的破坏和损失。


总之,清政府对救灾制度用力极深。清代与救灾相关的各项开支之浩繁巨大,机构细密周详,规章之有条不紊,都是前代所无法比拟的。对于灾蠲和灾赈的具体银两数目,李向军在《清代荒政研究》一书中做过估计:灾蠲是每年平均60万两,整个王朝196年合计约1.2亿两白银;赈济是每年平均200万两,196年合计4.5亿两白银。可见数字之大。


另一方面,清代的救灾能力与国力紧密相关。财政状况的好坏,直接关系到灾蠲及灾赈的面积和国家拨款的规模。不论是灾蠲州县,还是灾赈州县,均以乾隆朝为顶峰,清前期,政府有能力“叠次普免天下钱粮,其因偏灾而颁蠲免之诏,不能悉举”,但到后来,政府已经无力普蠲,只能转而依靠百姓捐纳救灾,并导致捐款名目日益繁多,吏治进一步恶化,形成恶性循环。可以说,清朝的国力决定救灾的水平,救灾水平亦反映出清朝的国力。



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