乾隆时期赈济政策是我国古代最全面完备宽大的时期

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导读: 清代乾隆朝是我国历史上的封建盛世,也是自然灾害的多发期之一,所谓“天灾流行,国家代有”,盛世不免。面对频繁的自然灾害,乾隆帝命令大小官员不得讳灾、匿灾,“无论灾之大小悉令奏闻”,一旦踏勘“成灾”(收成因灾减少50%以上),政府即按成灾分数和贫困等级给予灾民以规定或“破格”的财物救济——赈济,一般灾停赈止。政府真正对灾民实施赈济的主要形式有三:抚恤、加赈和展赈。乾隆四年(1739年)、五年和七年,清廷分别首次确定了应赈灾民日给米的数量标准、成灾分数与能否享受加赈的关系和赈济期限(见表1 )。



清代乾隆朝是我国历史上的封建盛世,也是自然灾害的多发期之一,所谓“天灾流行,国家代有”,盛世不免。面对频繁的自然灾害,乾隆帝命令大小官员不得讳灾、匿灾,“无论灾之大小悉令奏闻”,一旦踏勘“成灾”(收成因灾减少50%以上),政府即按成灾分数和贫困等级给予灾民以规定或“破格”的财物救济——赈济,一般灾停赈止。政府真正对灾民实施赈济的主要形式有三:抚恤、加赈和展赈。乾隆四年(1739年)、五年和七年,清廷分别首次确定了应赈灾民日给米的数量标准、成灾分数与能否享受加赈的关系和赈济期限(见表1 )。


表1 乾隆时期成灾、贫困等级与抚恤、加赈关系一览表

成灾等级 1O 分灾 9分灾 8分灾 7分灾 6分灾

贫困等级 极贫次贫 极贫次贫 极贫次贫 极贫次贫 极贫次贫

加赈月数 4 3 3 2 2 1 2 1 1 无

开始给赈 1O月11月 11月12月 12月腊月 12月 腊月 腊月\

抚恤 “实在乏食贫民”,均给1 个月口粮,遇小建不扣除;房塌人亡给银抚恤。

日给标准 大口米5 合,小口减半;除抚恤1 个月口粮外,遇小建扣除。


从此以后,灾民的赈济始有章可循,实行“俱按被灾分数”和贫困等级给赈的原则,但同时要求特殊情况要特殊对待,“不得拘泥于常例”。为了使灾后赈济工作更加积极有效开展,乾隆朝在总结前代有关理论和政策的基础上,在十年左右的时间里,逐步形成一套完整、固定的赈济程序,并使之走上了经常化、制度化和法定化的轨道。对地方官“赈济不周者,即行严参;倘不实心办理”,必将之“从重治罪”。 乾隆时期中央政府的赈济政策是我国古代最全面、最完备、最宽大的时期。但对灾民来说,政策的落实是关键。各被灾州县在实际赈济过程中,究竟有没有使政策兑现、兑现到什么程度?本文试着就这一问题,对乾隆十一年(1746年)江苏徐州府属之邳州和宿迁、淮安府属之桃源三州县的灾后赈济进行比较研究,管窥乾隆朝中央政府灾民赈济政策的落实情况。

邳、宿、桃三州县是当时全国自然灾害多发区之一,特别是水灾,“每年春夏之交,栽种甫毕,横流随至,渺浠一片”。乾隆十一年六月上、中旬就发生了严重的洪涝灾害,境内运河伏汛水位达到清定鼎以来的最高值,成灾人口共85万左右,水毁房屋达27282 间。乾隆在得到灾情报告后,向大小臣工惊呼:“仓粟库帑尔莫惜,沟壑待救难蹉跎。”于是,从当年六月至次年麦收之前,政府投入了大量的人、财、物力,对以农民为主体的灾民开展了多方位的赈济,并特地委派一位道员担任督赈官,专门对三州县的赈济工作进行全过程、全方位的指导和监督。


一、勘灾和审户——确定赈济对象和给赈标准


政府要对灾民进行赈济,首先涉及到一个关键问题:对什么样的灾民施以什么程度的赈济,即第一步必须明确赈济对象及其所享受的赈济等级。这一基础性工作必须通过“履勘分数及查报饥口”来实现。惟有如此,才能使政府掌握田亩的受灾程度和灾民的艰窘状况,使“有地之家与无田之户,均在分别等级、酌量周恤之内”。

履勘分数——勘灾,即官员对每块被灾田亩进行踏勘,确定成灾等级。勘灾对灾民来说显然是至关重要的,因为灾等高低与将来所得赈济多少成正比;对于踏勘官员来说,它也确是一项非常棘手的工作:在规定期限内,不但要“查勘获实”,还“必须周详迅速” ;既要贯彻朝廷一再强调恪守的“宁宽勿刻”原则,又不允许有过宽、过滥现象。另外,灾情种类不同,踏勘难度也不一样。清人万维翰有言:“水灾难勘,旱灾则一望而知。”邳、宿、桃三州县在此次勘灾定等过程中,按照中央政府的有关政策、“成例”和督抚、督赈官的要求,印委各官采取“分片包干” 的形式,分头“亲赴被水各村庄履亩查勘”@。到八月中旬左右,各勘灾官员基本上都按时完成了勘灾工作,只有宿迁县存在极少数对成灾区漏勘、勘灾迟缓的现象。

查报饥口——审户,即以户为基本单位, 对灾发地每一户的殷实或艰窘情况进行综合审察,根据其“有力无力”来确定极、次贫。审户是整个赈济过程中最繁琐、最困难的一项程序。明代的林希元认为, “救荒有二难”,其中之一就是“审户难”@。因为成灾地的每一户总是想方设法给审户官员们一个家境“无力” 的印象,力争被纳入极贫。对官员来说,申户难就难在一方面朝廷对此有严格的规

定期限,另一方面它所要考虑的因素弹性较大,难于把握,确定极次贫尺度掌握既不能过刻又不能过松。此次三州县被灾后,两江总督尹继善和江苏巡抚陈大受等一再强调: “查造饥口,最关紧要”,总体上仍要遵循“宁宽勿刻” 的原则 。在审户中,各州县也是按照中央有关政策和督抚、督赈官的要求,几乎与勘灾同时如期完成了此项工作。督赈道员在亲自审查、委员抽查和派人密查后,所得出的结论是:桃源县完成情况较好,其它两州县由于审户官员或百姓自身等原因,出现了一些问题,问题最严重的是宿迁县, “极贫户口多有遗漏”、·“减报口数甚多” 。

在此有必要对勘灾和审户过程中确定灾贫等级的结果予以分析,即在中央政策的统一指导下,在同一督抚和督赈官的领导和监督下,三州县确定灾贫等级尺度宽严的掌握情况会有多少差别。

这次三州县水灾,据身临其境的泰州学正周仲霈禀报:邳州“被灾情形较桃、宿尤重”凹。其实-,kl'I县被灾情形大体相同。根据上述及表2


表2 三州县极次贫情况、次贫计划加赈额及塌房数一览表

赈济人数 十分极贫 次贫大口 次贫小口 次贫赈额 小口比例 塌房数

邳州 348746 18.54% 175131 108952 55951.8 39% 3124

宿迁 265750 23.41% 156323 472O6 67257.75 24% 5995

桃源 219894 28.37% 1O6388 51111 51906.4 33% 18163


至少可以得出四点结论:一是邳、宿、桃三州县“十分极贫”人口占赈济总人 口的比例是递增的,说明在勘灾和审户过程 中,邳州在确定10分灾之极贫人口时所掌握的尺度是最严的,宿迁县次之,桃源县最为宽松。实际上三州县极贫人口所占的比例应该大 致相同才较为合理。即使按照督抚的要求,把房屋坍塌之次贫户当极贫对待,对这一比值也影响不大。二是桃源县成灾小口占赈济总人口的比例比邳州约低5个百分点,但宿迁县比邳州竞低15个百分点,这显然是与实际情况不 相符的。且唯独宿迁县在上报材料中始终没有 提及成灾户数。在审户过程中是不可能把小口作大口或把大口作小口对待的,因为朝廷对大小口的年龄段有严格规定。说明宿迁县必然有大批小口被“忽略不计” 了。桃源县也应该在一定程度上存在这种现象。三是尽管三州县在上报的次贫大小口中,没有明确指出某一等级次贫若干,但将给赈标准和三州县的次贫申请赈济银粮数结合起来考察就会发现,桃源县的次贫几乎全是10分灾之次贫人口,因为按这样计算,在扣除3个小建(月小)之后,该县实际所需银粮与申请银粮额基本持平;但邳、宿二州县则与桃源县大相径庭,宿迁对灾民最次是按9分之次贫对待的,邳州的次贫灾民有相当一部分是按7、8和9分之次贫对待的。可见,邳、宿二州县在确定次贫灾民时,所把握的尺度与桃源县相比,也显得过紧。四是督、抚、道等官员在确定灾民灾贫等级的问题上,也的确希望各州县能够贯彻乾隆帝“宁滥无遗”的宗旨,反对过刻行为并不是停留在口头上。如桃源县由于政策从宽,民情“安贴”,没有灾民外出,受到了督抚的肯定和督赈道员的表扬,而邳州和宿迁县的官员却受到批评,尤其是宿迁县令,督赈道员在向督抚的汇报中,说他“为人拘泥固执,办理灾务,未免区别过紧”。督抚对宿迁灾贫尺度把握过严的做法也十分不满。


二、给赈时间的及时性和有效性


在赈济对象确定之后,接下来便是对灾民来说最关键的一道程序——给赈。明人周孔教说,“极贫之民宜赈济”@,他所说的“极贫”即是非赈济无以维持生存之灾民。所以,给赈的时间极其重要,即赈济银粮只有及时发放到灾民手中,才能收到较好的救济效果。乾隆一贯主张,“赈济关系民生,必须周详迅速,方有裨益”。 也就是说,只有散赈及时, “俾民食得资接济”、使灾民“毋致失所”的目标才能够实现,赈济才得以发挥它应有的作用。反之亦然。

抚恤。首先必须说明的是,乾隆时期的灾民抚恤既不是现代意义上的抚恤,也不是单纯对家破人亡户施以经济上的救济,其主要内容是政府在灾后最早实施的、给予所有“实在乏食贫民” 1个月口粮的赈济行为,遇小建不扣除,也称为急赈、先赈等。抚恤的对象是那些朝不保夕的极贫灾民,按照乾隆二年规定,“凡遇猝被水灾”,地方官要立即对生计没有着落的灾民予以抚恤,可一面办理,一面奏闻,否则“惟该督抚是问”曾。此次三州县由于“猝被水患,淹没田禾,冲坍房屋,一切口粮什物漂淌一空”固,加上天气炎热等因素,一部分灾民可以说是命悬一线,抚恤刻不容缓。从六月中下旬始,抚恤工作便迅速有序地开展起来。按例于八月内发放的1 个月抚恤口粮提前发放给灾民。由于灾民房屋大量坍塌,邳州在抚恤过程中首先对搭棚栖止之民,“按户先行抚恤”锄,这一部分灾民在10天左右的时间里得到了一个月的抚恤口粮;极贫之户的一个月口粮抚恤要稍微滞后,基本上是在成灾分数确定之后随查随给,八月上、中旬这项工作已接近尾声;调查坍塌房屋间数是从七月下旬开始的,发放修复补助资金则要进行得晚一些。桃源县的情况也大体如此。到九月初,邳、桃的抚恤工作宣告结束。我们认为,两州县按这样的顺序进行抚恤是较为合理的,它正是遵循了急赈的及时性和有效性原则,基本上把乾隆的抚恤灾民要“不论极次,随查随给”固之要求落到了实处。宿迁县确定抚恤对象是与其他两县按统一标准同步进行的,但时至八月初六日,“抚恤银封”尚未发放到灾民手中。县令钱朝模的解释是:“民情安贴,毋庸先行抚恤”,“抚恤太早,愚民必至花消,待至寒冬,转致饥寒交迫”。

他竞不知“未有应抚恤者而可从缓”这一基本道理;再者,当地民情也并不“安贴”,八月初县城就发生了百姓“闹赈”事件 .这一迟缓行为在督赈道员给以严厉批评后才开始纠正。

加赈。即对所有灾民按被灾分数和贫窘等级分别给赈。它是抚恤之后规模更大的政府赈济行为。对不同灾贫等级灾民的第一次给赈时间从表1 可知,大体遵循“循序递给,总于腊月赈周”圆,一次只发放1 个月赈粮,乾隆认为这样做的目的是“以防耗费”,因为灾民往往“止谋旦夕,不知远计”固。此次三州县加赈时的给赈时间,“系照(乾隆)五年定例办理”圆,分4 次发放。第一关赈粮于九月底十月初发放,第二、第三关依次推迟1 个月,最后一关于腊月底“俱可放完”,这样就比“定例”提前了一段时间。这一结果与当时淮安知府的努力有直接关系,他认为所有极贫和塌房户已得到1 个月的抚恤口粮,而水灾发生3 个月之后,次贫与极贫灾民的困窘情形已相差无几,也急需救济,所以发放不能过于迟缓;总督尹继善对此举的批示是:“权其缓急,勿过拘泥”,可视情况权宜办理。结果,加赈在发放时间上没有固守成例,使灾歉地区的饥民较为及时地得到了赈济。由于次贫灾民占赈济人口绝大部分,这样做对防止灾民大量漂泊流移、稳定社会秩序起到了重要作用。

展赈。若加赈之后,灾民次年开春之际仍然“非赈无以糊口”固,即对之再次予以赈济。

加赈之后的再赈即展赈。“新正加恩”展赈是乾隆朝的一贯方针。展赈给发月份多少和开赈时间根据灾情而定,没有成规,灾退赈止。

邳、宿、桃三州县一年收成全靠麦子,此次水灾使当年“秋成”损失惨重,积水直至次年仍未全部消退;加赈结束之后,“遥计四月麦收之期尚远”,展赈已成必然之势。乾隆帝早就注意到:“若照常加赈,恐冬末春初,赈期已满,小民仍不免于困苦”,于是下令对江苏邳、宿、桃等十州县实行展赈。结果,三州县9 、10分极贫灾民给赈3 个月,次贫和7 、8 分灾极次贫给2 个月,6 分极贫给1 个月;给赈3 个月的正月底起放,2 个月的二月底给放,1 个月的三月底给放,仍是“循序递给”。

从理论上说,在加赈之后,正处青黄不接之际,这样的展赈发放时间应是合理、切实的。因为它保证了对灾民赈济时间和钱粮供给上的连续性,可以在一定程度上为所有灾民提供最基本的生存条件。(《试论清代乾隆朝中央政府赈济灾民政策的具体实施-以乾隆十一年江苏邳州、宿迁、桃源三州县水灾赈济为例》节文 作者:张祥稳)

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