国家粮食储备无恙补贴低效才是症结


季谭


事实上,2003年以后,库存量连续下降,然而,国家粮食库存量依然充足。近三年来,国家粮食储备连续增长,储备粮数量充裕,结构大体合理,人均占有粮食量保持在较高水平,2004年为722.4斤,2006年增长到757斤以上


国家粮食储备是否安全?


今年两会期间,杂交水稻之父、中国工程院院士袁隆平反映个别地方粮库是空的,应秘密严查,查实国家粮库有无虚报。





一时间,“有多少粮库没有粮食只有硕鼠”的质疑之声甚嚣尘上。


储备无恙


“袁隆平提出的问题,可能是个别案例,这种个案是存在的,但根据我的调查,中央储备粮基本没有大问题,粮食是‘账实相符’的,”国家粮食局科学研究院研究员丁声俊向本报记者分析,“过去确实出现过造假的现象。现在,国家粮食行政部门每年都组织检查,中储粮也常组织异地互查。总的来看,目前我国储备粮是充足的,是能充分保证供应的。”


《第一财经日报》4月8日从郑州国家粮食交易中心获知的信息显示,2006年国有粮食企业收购粮食1.238亿吨,同比增加885万吨,占全社会粮食收购量的61%。“这么大的粮食储备,必然在粮食流通和宏观调控中发挥影响力。”一位业内人士向记者分析。


国务院总理温家宝在今年两会时指出,我国目前的粮食储备在1.5亿~2亿吨之间。


在丁声俊看来,可观的国家粮食储备规模和合理的粮食储备结构是加强粮食宏观调控的基础,然而,国家粮食储备不是“多多益善”,而是“适度储备”为上策。“国家粮食储备既不可缺量,又不可严重超量,而需要保持适当的数量。”丁声俊指出。


按照国际粮食安全警戒线,我国粮食储备数量应该在8500万吨~9000万吨之间,其中,粮食后备储备应该是2500万吨,周转储备应该在6000万吨~6500万吨。“而我国粮食储备数量的安全警戒线应高于国际粮农组织确定的17%~18%的标准线,以相当于全年粮食总消费量的25%~30%为宜。”丁声俊说。


他提供的数据显示,我国粮食年总消费量大体为5亿吨,按此标准计算,国家粮食储备量应保持在1.25亿吨~1.5亿吨,即2500亿斤~3000亿斤。同时,国家后备粮食储备相对稳定,数量为7500万吨,其余5000万吨~7500万吨为粮食周转储备。


“这一数量能够满足国家在各种条件下的粮食需求,充分保障国家粮食安全。”丁声俊说。


市场供给充足


数据显示,2004年以来,我国粮食总产量连续增长,2005年达到4.84亿吨;2006年再增长到4.92亿吨;2007年我国粮食生产连续第4年丰收,总产量达到5亿吨。


丁声俊说:“目前,粮食总产量和总供给量完全可以满足总需求量,市场供应充足。”而我国粮食自给率始终保持高水平,多年来,我国主要进口大豆,出口相当数量的谷物,粮食自给率在95%以上。


正是由于“国家粮食储备充裕,在世纪之交的几年内,我国粮食储备严重超量”,从1998年到2003年,全国粮食总产量连续下降,每年动用300亿斤~400亿斤国家储备粮。


事实上,2003年以后,库存量连续下降,然而,国家粮食库存量依然充足。近三年来,国家粮食储备连续增长,储备粮数量充裕,结构大体合理,人均占有粮食量保持在较高水平,2004年为722.4斤,2006年增长到757斤以上。


《第一财经日报》获知,从1996~2002年的7年间,我国国家粮食储备和周转库存占当年粮食消费总量的比例过高,分别为42.1%、51.1%、56.9%、62%、56.5%、54.1%、55.5%。直到2003年以后,这一比例才降低到合适的比例,即30%左右。


多年来,我国储备粮奉行的是“无战不动”、“无荒不用”、“定期轮换”的“超静态”储备方针,这导致“新粮变老粮、老粮变陈粮、陈粮再变陈化粮”的弊端产生,丁声俊指出。


为此,粮食储备要静态储备与动态储备相结合。静态储备即将“三分之二的以实物形式储备的储备粮,始终保持其数量、形态和存放地的稳定性,只能按照相关粮食条例进行轮换,但必须在规定时间内向同一储备库补充上同样品种、同样数量的粮食”。


而按照我国粮食储备在1.5亿~2亿吨之间计算,2/3的静态储备粮数量,大约为1亿吨左右。


动态储备,即将“三分之一的储备粮食,根据相关环境条件的变化对其规模、库存形态、地理布局及品种结构相应进行合理调整和轮换”。这个动态粮食储备,大约在0.5亿吨左右。


记者获得的数据显示,中央储备粮系统拥有1380多座国家粮食储备库,总仓容高达2.95亿吨。


目前,国家储备粮以小麦、稻米、玉米为主,其中,小麦占50%以上,稻谷占30%上下,玉米占17%左右,其他豆类占3%左右。


其中,主产区、主销区和基本平衡区储备粮比例保持在4.5:3.0:2.5的比例,即“粮食主产区的储备粮应占1125亿~1350亿斤,粮食主销区应占750亿~900亿斤,粮食基本平衡区应占625亿~750亿斤”,丁声俊分析。



低效补贴是“症结”


长期以来,我国实行的粮食补贴政策是“由粮食购销企业按规定的保护价敞开收购农民的余粮,再由粮食风险基金对购销企业给予超储费用、利息补贴”。


北京农学院经济贸易系主任何忠伟调研发现“这种把补贴补在流通环节的间接补贴做法,人为地加长了补贴传导链条,落到农民手中所剩无几”,4月16日,何忠伟向《第一财经日报》介绍。


他说,实行保护价这种间接性补贴政策效率很低,据财政部测算,我国价格补贴的效率仅为14%,而发达国家为25%,即国家补贴10元,农民只能得到1.4元。


在他看来,“国有粮食流通企业具有双重身份。”一方面,国有粮食流通企业要追求自身利润的最大化;另一方面,国有粮食流通企业又担负着部分政府职能,扮演着粮食管理者和调控者的角色。


在粮食补贴政策执行中,国有粮食流通企业垄断收购渠道,排挤其他粮食经营者。“行政干预使粮食的收购价格维持在一个比市场价稍高的水平,但并没有增加消费者剩余,”何忠伟分析,“消费者仍然要用比较高的价格购买粮食。”


他对记者具体分析了国有粮食流通企业补贴成本中的直接成本和间接成本,“直接成本包括收购资金占用、粮库费用、贷款利息和损耗、陈化费用等。”据统计,1993年中央财政对粮食企业补贴为230.3亿元,中央储备补贴为67.44亿元,地方储备补贴为19.74亿元。


而到2003年,中央财政对粮食企业补贴增加345.72亿元,年均增长率13.64%,中央储备补贴增加152.44亿元,地方储备补贴增加113.53亿元,超储粮补贴82.27亿元。此外,仓库费用、仓储损耗也是一笔不小的费用。


“间接成本包括寻租成本和监督成本。”何忠伟分析,这与粮食企业的政府功能和企业功能不分,企业出于利益驱动,产生各种“寻租”行为,欺报、瞒报收储量以骗取或套取补贴,挪用、截留收购资金,用较低的贿赂成本争取将“合理库存”定得很低,以获取较多的粮食以得到国家补贴。


为防范上述状况的产生,国家为此规定“库贷挂钩、粮食收购资金封闭运行”。


事实上,政府对粮食市场的干预使得我国粮食一直停留在较低价位上,“政府的粮食补贴政策过分倾斜粮食消费者、流通领域。”但何忠伟同时担忧,将对粮食流通领域的补贴转化为对农民的直接收入补贴,这是存量式改革,阻力很大。


“因此,在一定期限内,除了正常的农业投入外,还要增拨一笔粮食专项资金,专门用于填补粮食亏损挂账和解决国有粮食企业冗员问题;或者拍卖一部分不重要的粮库,既可弥补改革专项资金的不足,又可壮大民营粮食企业的经营实力。”何忠伟说。


“这确实是过渡性政策。”我国粮食批发市场与期货市场创始人之一、国家粮食局顾问、郑州国家粮食交易中心名誉董事长李经谋4月7日告诉《第一财经日报》,总体说,最低收购保护价政策是成功的,它保护了农民利益,但这种方式还是与市场经济有相违背的地方。


他为此建议“目标价格”,即:国家在一定时期内,根据粮食总量平衡、粮食价格水平以及粮农收益率等因素制定一种对粮农进行直接补贴的政策性价格,如市场平均价格达不到目标价格水平,国家对粮农进行差价补贴,反之则自行销售。第一财经日报