协防台海,是一块让美国嚼不烂咽不下的鸡肋

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导读:在美国看来台湾目前在防御上的投入还远远不够,这很大程度上是因为台湾人认为美国会最终保卫台湾。2001年美国提出对台军售案,但历经六年仍未获台湾"立法院"通过,而且预算额还不断大幅降低,这足以证明台湾只是想搭美国的防御"顺风车"而不愿自己在防御上投入过多。尽管台湾最近同意了价值达180亿美元的对台军售案中的约3个亿的部分,但问题依然存在那就是台湾的总体国防"投入"(加上向美国军购)只占其GDP的2.6%,根本无法适应台海地区持续升温的紧张局势。美国现处于一个非常尴尬的境地,一方面美国暗示在台海地区发生冲突时会

在美国看来台湾目前在防御上的投入还远远不够,这很大程度上是因为台湾人认为美国会最终保卫台湾。2001年美国提出对台军售案,但历经六年仍未获台湾"立法院"通过,而且预算额还不断大幅降低,这足以证明台湾只是想搭美国的防御"顺风车"而不愿自己在防御上投入过多。尽管台湾最近同意了价值达180亿美元的对台军售案中的约3个亿的部分,但问题依然存在那就是台湾的总体国防"投入"(加上向美国军购)只占其GDP的2.6%,根本无法适应台海地区持续升温的紧张局势。美国现处于一个非常尴尬的境地,一方面美国暗示在台海地区发生冲突时会协防台湾,而另一方面似乎台湾对其自身的防御根本漠不关心。


台湾当局目前面临的局势简直可谓糟糕透顶:一方面,陈水扁"总统"制定了针对两岸关系的挑衅性原则,另一方面在野党主导的"立法院"却坚持削减防御开支。与此同时,中国大陆已针对台湾海峡部署了一定数量的弹道导弹,而且军队目前的现代化明显定位于为粉碎"台独"而采取压制性的军事行动。挑衅性的两岸政策加上不充足的防御开支很可能会招致战争风险,而冲突一旦发生,美国则必卷入其中。


为了协防台湾而与中国这样正在崛起的强国作战,即使台湾在防御问题上做出最大努力,美国也很难下定决心。何况台湾还不情愿在防御上进一步投入,那美国就更不值得为台湾而冒战争危险了。为把冲突风险降到最低,美国应该马上终止对台湾做任何协防暗不。


美国的模糊战略


美国对台湾安全所做的承诺并没有限定明确的范围。强烈支持台湾的一派认为在1979年美国外交重点从台北转到北京后,当时国会通过的《与台湾关系法》中明确了如果大陆对台诉诸武力时,美国有义务协防台湾。但现实情况更加复杂,《与台湾关系法》中只是宣称"采用非和平手段解决台湾问题将威胁到西太平洋地区的和平安全,美国会严重关注。如果台湾的社会和经济制度遭到任何威胁,或美国相关利益受到损害,美国总统要迅速告知国会,总统和国会要依照宪法程序采取适当行动来降低危险。"


这种条款最多暗示了美国对台湾有不明确的,有条件的协防义务。同样,如果认为在《与台湾关系法》中美国承诺向台出售防御性武器就表示美国会派兵防卫台湾的话,也只是想当然,这根本不是一个层面的问题。美国可能会同意销售大量武器给台湾,但不一定会派兵保卫台湾。反之,将来美国为安抚北京也可能会削减对台武器销售,但会向大陆方面明确表示,如果大陆武力攻台,美国可能会军事介入。


实际上,《与台湾关系法》可以多种方式解读,这就是问题所在。在过去的数十年中,美国政府采取的是"模糊战略,目的是使台湾和大陆搞不清在未来台海危机中美国究竟会如何做。美国决策人希望可以通过"模糊战略"给美国带来利益,一方面使得中国大陆相信美国会出兵保护台湾,一方面又使得台湾无法确认美国是否真会在危机时出现,这样一来,可以对双方起到告诫的效果。但是随着时间的推移,各方的理解在发生改变。中国愈加相信美国对台湾的防务承诺是值得怀疑的,而台湾却更加确信可从美国得到军事庇护,这样一来,任何一方都可能挑起冲突。然而,历任美国政府却未能认识到这一点,布什政府至今依旧在延续着"模糊战略"。


布什政府的双重信号


起初,美国总统布什在台湾问题上似乎想避开"模糊"。在2001年4月的一个电视访谈中,当被问到如果中国大陆攻击台湾,美国有无防卫台湾的义务时,布什回答:"是的,我们有义务防卫台湾,大陆必须清楚这一点。"记者又问:"美国会派兵全力协防台湾吗?"布什回答"为帮助台湾自卫,我们不惜一切。"紧随着这些强硬言论的就是美国自1992年(当时美国同意向台湾出售F-16战机)之后最大规模的一次对台军售,尽管2001年的军售不包括中国大陆最关注的、装备有"宙斯盾"雷达系统的"阿利伯克"级导弹驱逐舰,但却暴露了美国政府会持续将高新武器销售给台湾的意图。而且,该军售第一次包括了潜艇,中国大陆一向认为向台湾销售潜艇和销售"宙斯盾"系统一样具有挑衅性,因为潜艇是潜在的进攻性武器而根据《与台湾关系法》,美国应该只向台湾出售防御性武器。

但之后布什总统和其他官员的言论显示,美国并非是无条件防卫台湾,尤其是当台湾领导人采取挑衅性行动时更是如此。2003年12月中国总理温家宝访问美国时,布什总统出人意料地改变了美国对台政策的基调。他站在温总理身旁,声称美国反对台海任何一方采取行动改变现状。他明确该警告主要是针对台湾的,因为台湾领导人(陈水扁)的言论和行动表明台湾可能会单方面改变现状,对此美国坚决反对。


2004年秋,更多的迹象表明美国对台湾的支持是不确定的。在国务卿鲍威尔10月的一次东亚行程中,他接受了媒体采访,明确表示接受中国大陆与台湾最终实现统一的目标。鲍威尔还提出了更加支持中国大陆的言论,他强调美国已向各方清楚表明态度,即不会支持台湾独立,因为这与其坚持的"一个中国"原则相违背。他进一步阐明:"世界上只有一个中国。台湾不是独立的、享有主权的国家,‘台独'活动或者鼓吹‘台独'的人不会得到美国的支持。"2006年和2007年,布什政府又接连发表声明,谴责陈水扁试图改变现状所采取的单边行动。新近事件包括台湾决定将多个"国家级"公司名称中含有的"中国"替换为"台湾"以及陈水扁关于"台独"的厚颜无耻的言论,如陈水扁在"四不一没有"的讲话中疾呼"台湾要独立、台湾要正名,台湾要立宪,台湾要发展。"


随着台湾2008年"总统大选"的临近,执政的民进党策划了一个以台湾名义加入联合国的公投,这一挑衅立即遭到了美国国务院的公开指责。美国援引一个中国政策,希望陈水扁能发挥领导力阻止入联公投。最近,民进党"总统"候选人谢长廷访问华盛顿时提出将不再坚持前任提出的"四不"政策("四不"即不会宣布"台湾独立",不会更改国号,不会推动李登辉的"两国论"入"宪",不会推动改变现状的统独"公投")。尽管美国已经反复表示不赞成,而且北京方面也不断警告说法理"台独"意味着战争,但民进党领导的去中国化运动已经剑拔弩张。


虽然美国批评了台湾的做法,但美国还是倾向于在中国大陆武力攻台时向台湾提供援助。但在下面三种情况下,美国可能不会介入台海冲突:第一是台湾冒险宣布"独立",引发大陆对台攻击,第二是台湾未能建设和维持在美军到达之前抵抗大陆快速攻击的能力,第三是中国大陆的军事实力发展使得美军介入面临极大危险,战争结果无法确定。台湾现在采取的政策增进了前两个危险,第三个因素则是美国和台湾方面无法左右的。


台湾的特别军购预算与政治僵局


自2000年陈水扁代表民进党当选"总统"后,台湾各党派之间的政治斗争从未停止过。尽管民进党控制了"总统"职位,但国民党和亲民党组成的泛蓝阵营继续在立法院保持多数席位。2001年,陈水扁针对从美国进口武器提出了"特别军购预算",但这一预算因为台湾政坛的争斗而迟迟无法通过。 由于军地高层官员在此问题上互相扯皮,一直到2004年,陈水扁当局才将特别预算送交立法院审查。由于泛蓝阵营对军购案持反对态度,所以虽然"政府"一次次地将军购金额降低(从最初的185亿美元减到只有103亿美元),但在立法院通过的希望还是很渺茫。截至目前,泛蓝已经否决该提案60多次了。一直到2006年12月,立法院才以过半数通过将该提案提交预算委员会审查。


同时,布什政府拒绝了台湾要求购买66架F-16战机的请求,据传是对台湾无法通过军购特别预算的惩罚。当前的局势令人担忧如果美国政府想利用台湾"国防"开支问题达到自己的目的,那简直和台湾当局一样愚蠢,因为跟大陆军队相比,台湾军队质量上的优势在与日俱减。在台湾迫切需要加强防御的时刻,美国政府不应该把自身定位成一个"仲裁者",而应该考虑如何促使台湾迅速加强防御体系建设。


2007年,陈水扁不再坚持针对军购案制定单独预算,而是将某些军购资金纳入常规"国防"预算,这使得"国防"概算在GDP中的比例从2.2%增长到约2.8%。在泛蓝阵营的再次阻挠下,陈水扁将概算削减到约占GDP的2.6%。但泛蓝仍不合作,直到六月份才通过这一概算。该概算最终通过后,也仅包含用于购买12架P-3C反潜飞机,升级台湾现在的"爱国者"PAC-2导弹防御系统,以及资助PAC-3和柴电潜艇的可行性研究的有限资金。泛蓝举出了两个理由反对向美国军购。第一,军购成本过高,使得一些本可用于"国内"需求的资金转移到军事上。第二,如果军购成功,陈水扁政府会更加大胆地挑衅北京,从而进一步恶化台海局势。同时有迹象显示,一些泛蓝成员认为,台湾在防御上所做的任何投入都没有意义,因为台湾安全完全取决于美国是否愿意协防。因此,他们认为向美国军购既浪费金钱,又使得局势更加不稳定。


从美国的观点来看,国民党这种看法无疑是错误的。无论发生什么,无论最终目标是否是实现两岸统一,如果在防御上处于劣势,台湾在与大陆的外交谈判中也必将处于劣势,允许军费支出萎缩更有可能招致大陆的武力进攻。另外,即使美国选择军事介入,但美国海军从关岛或日本机动到台湾至少需要几天的时间,这要求台湾必须在美军到来之前守住阵地。随着大陆和台湾在军事投入上的差距越来越大,台湾可能会丧失一边战斗一边等待外援的意志。


目前美国关注的焦点是台湾关于军购特别预算的争论,但真正应该关注的是台湾的总体"国防"开支以及台湾对加强防御的态度。特别预算额的减少折射出台湾整体"国防"开支的减少。台湾用于军事采购,运行,训练和人员的开支从1993年到2005年缩减了超过50%,其常规"国防"预算已经降到了GDP的2.2%,加上军购涉及的开支也只占到2 6%,显示了台湾的"国防"预算和中国大陆的国防预算之间的差距。即便如此,某些台湾官员在通过2007年"国防"预算后还感觉如释重负,似乎觉得"国防"开支的问题已经解决,该讨论其他问题了。美国国防大学的伯纳德D,科尔表示,"与台岛内经济,社会和环境政策相比,台湾对防御需求广泛缺乏关注"。科尔指出曾有台湾高级军官和政府官员不加掩饰地告诉他,在下列两种情况下根本无需在防御上投入太多:1、大陆不会真正对台湾诉诸武力。2、美国在台海发生冲突时必然会介入。

很明显,台湾官员相信第二个条件是确凿的。美国首席台湾问题专家詹姆斯M在2005年认为有一点正变得越来越明显,那就是台湾当局相信手中握有美国承诺提供军享援助的"空白支票"。同样地,美国海军退役少将麦克麦克戴维特也认为,台湾相信,不管当时环境如何,美国必然会选择在台海冲突时进行军事介入。尽管在2007年夏季,台湾官员似乎对美军的支持相对两年前有了更多的质疑,但可以解释台湾不断实施政治挑衅但不热衷于增加军费的理由只有一个,那就是台湾相信美国对台所做的安全承诺。

诚然,军购特别预算和台湾的总体"国防"开支已成为台湾政治界的足球,被泛蓝和泛绿为了政治斗争而利用。原因就是台湾所有党派都相信,不论怎样,美国会成为"台独"的最终保护。过去几年中,台军优势在逐渐减少,大陆已首次在军事上占据了实质性的优势。尽管美国五角大楼发布的"2007中国军力报告"指出:中国还没有绝对的军事实力收回台湾,尤其是美军介入时更是如此,"但事实上力量的天平在逐渐向大陆方面倾斜。然而,台军2007年军事演习的结论却是,即使美军不介入,台湾军队也可以在两周内粉碎大陆的所有攻势。


台当局之所以得出这样令人瞠目的结论,主要是因为演习背后充斥着各种政治目的,而且假设了对自己有利的情况。如果军事演习的结论是台湾可以防卫本土,那么政府就可以使美国对台湾忽视防御建设的指责不攻自破。如果军事演习的结论是台湾会战败,那么可能会给台湾高层敲响警钟,促使台北增加"国防"开支。2004年台湾曾发布公告,称大陆攻击模拟的结论是台湾会在130小时之内被击败。2004年和2007年的模拟演习结论问的差异显示出政治影响和导向性假设对于模拟演习结果的左右。美国分析家对这些结论持怀疑态度,并就台湾的危险境地做出了自己的结论。退休海军少将艾里克‘迈克瓦登是中国军事问题专家,在2007年3月他证实"台湾在武器装备,人员数量和军事力量等方面都输于大陆,力量均衡的打破不可避免。"这些悲观的军事分析使得他得出结论,那就是台湾(和美国)的最好选择就是找到政治解决台海问题的方法,应尽量避免战争。另一些分析也对台湾实现"独立"不抱任何希望,美国海军学院的教授莱尔戈尔茨坦就一直建议华府为两岸实现可能达成的、最好的政治交易而扮演真正建设性的角色。


这些建议值得重视,但是距离美国面临的政治现实还相差太远。台湾在美国国会有大批有影响的支持者,台湾每年花费数百万美元对其进行拉拢疏通。议员们获得资助去台湾旅行的机会比去其他地方要多得多。另外,由于伊拉克问题的拖累,布什政府从2005年以来的对华政策(当然包括对台政策)一直处于失控状态。美国外交决策的主流观点认为,考虑到台湾是牵制中国的战略工具(尤其是防止中国控制西太平洋海域的海上交通),促使台湾实现事实"独立"是美国的核心利益,为此开战也在所不惜。


不管面对台海问题的美国政府是共和党执政还是◆党执政,是"鹰派"还是"鸽派",军队和外交官员都必须面对一个事实,那就是如果美国拒绝协防台湾,可能会在更大的范围内引发其他各国对美国的信任危机。例如,日本可能会针对美国默许中国大陆的军事行动而怀疑美国对日本安全所做的承诺这将导致不可预料的后果。不管承诺防卫台湾有何优缺点,国会和政府各部门都会面临巨大压力,都会要求总统对中国大陆采取强硬的立场。


上述问题(如台北的政治挑衅,台湾"国防"开支的不足以及大陆军事力量的快速增长)得不到解决,台海地区的军事力量便会迅速失衡,美国的政策如果不能适应变化而与时俱进,那么很可能会在准备不足的情况下面临危机。


冲破困局


台湾内部在"国防"开支问题上扯皮争斗使美国五角大楼、白宫越来越关注台湾的走向,担忧台湾对自身防御的轻视。2005年,对台湾的批评声四起,布什政府、国会和相关台湾问题专家发表了多个对台湾进行批评的讲话和评论。


美国五角大楼安全台作事务负责人爱德华罗斯代表美国国防部负责亚太事务的副助理部长发表了一席措辞严厉的讲话,以表达布什政府对台的不满。在美台商会的防御问题研讨会上,罗斯针对台湾迟缓的防御发展给予了很低的评价。他指出虽然台湾的总体预算在显著增长,其"国防"预算在GDP中占的比例却在持续下滑。他强调说台湾参与自身的防御是个必然选择,要采取实际行动,而不是抽象地争论。在过去的十年中,台湾当局好像对美国的介入寄予厚望,无视经济的繁荣而选择削减"国防"开支这是自私的短视行为。最后,罗斯警告说:"我们有很多的利益,我们无法面面俱到。如果台湾不能保护自己的话,我们也无能为力。"罗斯的讲话是对台湾一个空前严厉的指责,表达了美国对台湾政策的极度不满。在罗斯发表讲话的前几天,美国众议员罗伯'西蒙斯在强硬派主导的美中经济与安全评估委员会上对台湾提出了严厉警告,措辞和罗斯类似,他指出如果台湾自己不情愿加强防御,美国也不会出于道义而对其提供援助。


但是,也有一些分析家似乎更热衷于挑衅中国大陆,而不是指出台湾搭美国防御力量"顺风车"的问题。2005年9月,美国企业研究所的加里施密特和卜大年为台湾的"国防"开支写了一篇冗长的辩解书,虽然也承认台湾并没有尽力,但强调台湾的"国防"支出占GDP的比重要比其他美国盟友都高。最后,施密特和卜大年希望人们考虑一下如何与台湾密切合作来对付中国大陆快速发展的军事力量。在2007年出版的一部书中,卜大年提供了一种解决方法,即彻底放弃"一个中国"原则,向台湾正式做出防御承诺,并努力推动中国大陆的◆化进程。这一政策可能会使美国陷入与中国大陆正面冲突的风险之中,而中美冲突是所有负责任的分析家都应设法避免的局面。

美国政府需要澄清对台政策,避免台湾把美国拖到与中国大陆对抗的境地。最重要的是,美国应明确区分向台湾销售武器和对台湾安全做出承诺的区别。美国认为向台湾销售武器是合理的,因为只有台湾军事上过硬,大陆才会考虑以其他的途径而不是武力来实现国家统一,因为诉诸武力的代价太大。这会促进台湾和大陆之间经济联系的加强,使得双方更有可能寻求和平解决争端的方法。如果相关政策得不到澄清,美国延伸威慑的可信性程度会降低。中国大陆自会怀疑美国牺牲人员和财富来防卫台湾的决心,且怀疑程度会随大陆军事实力的增强而提高。另外,中美在台海地区的战争会重挫全球经济,影响会长达数十年。战争会造成全球经济发展的停滞,并瓦解过去数十年间支撑美国领导地位的国际结构。美国真的乐意为阻止中国统一而冒以上风险吗?


美国还应明确告知台湾,美国不会卷入台湾和中国大陆之间的武装冲突。当然,在发表公开声明之前,美国官员最好私下向台湾当局说明这层意思,使得台湾抽出些时间来了解自身困境,并调整政策以适应美国政策的变化。当然,美国澄清没有保卫台湾安全的义务并不意味着中国大陆肯定会武力攻台,而且台湾可以通过强大的防御能力和灵活的外交策略来进一步降低战争发生的可能性。


美国应将台湾看作是一个次要利益,而非关键利益。当然,如果台湾能够"独立",对于美国而言无疑是理想结果,但如果实现"独立"需要美国付出巨大代价的话,那么这种好处就完全被抵消了。美国当前的政策很可能会导致与中国大陆的战争,这场战争会给参战各方造成巨大破坏、巨大伤亡,会极大影响全球经济,危害当前全球化所带来的繁荣和相对稳定。难以设想这样的一个结局如何会对美国以及台湾有利。


总之,台湾并非美国的关键利益,为了台湾而与正迅速崛起的中国大陆交战是不明智的。即使台湾认真地准备自身防御,情况也还是如此,何况台湾并非心甘情愿地改善自身防御。现在,是美国应该考虑从这样一个可能会招致巨大损失的困局中抽身的时刻了。



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