1937年7月7日，抗战全面爆发后中国共产党领导下的八路军、新四军深入敌后，收复大片沦陷的国土，建立起众多的低吼抗日根据地，主要有晋察冀、晋冀鲁豫、晋西北、山东、苏北、苏皖等边区。至1940年，各抗日根据地的总人口达到了一亿。由于当时实行国共第二次合作，名义上各边区是作为国民政府的“特区”，边区政权和省政府相对应（其中山东因国民党的敌后省政府垮台，中国共产党领导的抗日根据地政权即以省政府名义活动），同隶属于国民政府，但实际上各边区政权都是完全独立的，受位于陕甘宁边区的中国共产党中央领导。

根据抗日民族统一战线的需要，各抗日根据地不能公开否认国民政府的宪法、另行制定宪法性质的法律文件。然而各抗日根据地政权的性质完全不同于国民党控制下的国民政府，必须要有一个明确的、公开的法律文件来确认并保障中国共产党领导下的各抗日根据地政权的合法性。为此中国共产党在全面抗战爆发后不久就向中国国民党、全国人民、全国各党派以及各界人士各军阀提出了彻底战胜日寇的“抗日救国十大纲领”，作为抗日民族统一战线的共同纲领。各根据地先后颁布了本地区的施政纲领，作为根据地政权建设的基本法。

较为典型、较有影响的施政纲领有1938年的《晋察冀边区军政民代表大会宣言》，1939年的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，1940年的《晋察冀边区目前的施政纲领》，1941年的《晋冀鲁豫边区政府施政纲领》，1942年的《对巩固和建设晋西北的施政纲领》，《淮南苏皖边区施政纲领》和1943年的《山东省战时施政纲领》等等。这些施政纲领的主要内容都紧紧围绕着抗日、团结、民主三大任务。

在抗日方面，抗日根据地施政纲领都明确规定了根据地抗日民主政权的总任务是团结边区各社会阶层、各抗日党派，动员一切的人力、物力、财力、智力，开展游击战争，全民武装自卫，扩大抗日武装，惩治一切汉奸卖国贼，抗战到底。

在团结方面，根据抗日民族统一战线的总方针，强调一切抗日的党派、团体、军队的团结合作。中国共产党认为抗日根据地政权的性质是“一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政”。因此主动确定了根据地政权人员构成的“三三制”原则，“目的在于争取中等资产阶级和开明绅士”。为了实现团结，根据地的施政纲领还注重调整各抗日阶级的利益关系，规定地主应减租减息，农民也要交租交息；既规定要改善工人生活，又要使资本家有利可图。

在民主方面，各抗日根据地的施政纲领规定一切抗日的民众都享有广泛的民主权利，不分阶级、职业、文化程度、宗教信仰，保护一切抗日人民的人权、政治权利、财产权利、以及集会、出版、结社、信仰、居住、迁徙的自由。除了汉奸和不正常人以外，年满十八岁以上者都可以享有选举权和被选举权。实行普遍、平等、直接、无记名投票选举制度。为了保证贫苦民众能够确实行使这些权利，很多边区的施政纲领都规定必须改善人民生活，选举费用全部由边区政府承担。还有不少根据地还进一步制定了有关保障人权、财产权的单行条例。

各抗日根据地的政府体制在形式上略同于国民政府在全面抗战爆发后颁布的一些法律制度。有的边区如陕甘宁边区建立乡、县、边区三级政权，也有的边区晋察冀、晋冀鲁豫、山东等建立村、区、县、边区四级政权。由于敌后抗日根据地往往被日寇占领区分割，难以形成大片的行政区域，因此往往在边区和县之间设立行政督察专员公署（或称政治主任公署）作为边区（省）政府派出机构，实行就近领导。规定以各级参议会为民意机关，选举成立政府为行政机关。

较为典型的抗日根据地参议会组织法又1939年的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，1940年《晋察冀边区参议会暂行条例》，1942年《晋西北临时参议会组织条例》，《山东省临时参议会组织条例》等等。这些组织条例都规定参议会的参议员由人民直接选举，但是也可以由同级政府聘请勤劳国事，抗日有功，在社会、经济、文化方面有名望的人士为参议员，其名额一般不超过参议员的总数的十分之一或者十五分之一。一般边区参议会每年举行一次，县参议会每半年一次，乡则是每两三个月一次。必回期间由选举产生的常驻处理日常事务。各级参议会具有选举罢免同级政府委员和法院院长，创制复决边区单行法规，监察弹劾公务人员，通过政府预算等权力。参议员的任期各边区不尽相同，多为两到三年。

这种由人民选举产生的官员和办事员，为国统区作了一个很好的示范，使得久闻法治之声而未得法治之实的国统区人民逐渐失去对国民党政府的信任，转而开始关注新生的共产党及其充满活力的边区。

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