[原创]南京国民政府时期的立法把戏

1927年4月12日,掌握国民党主要军权的蒋介石在上海发动政变,屠杀共产党人。4月18日,蒋介石在南京自立国民党中央和国民政府。7月15日,武汉国民党也开始“清党”。9月间,在反共基础上“宁汉合流”,国民政府正式在南京建立。1928年6月国民党军队推进到京津一带,奉系军阀退回北京,张作霖被日军炸死,张学良继任后对接受南京政府领导的态度积极。因此国民党即宣布“统一完成”,军政阶段结束。



1928年8月8日,国民党二届五中全会通过决议开始施行“训政”。当时胡汉民作为国民党元老,认为孙中山在《建国大纲》中只提训政,未提约法,可见已修正了训政时期应公布约法的理论。力主不制定约法,改以党纲形式宣布训政。经过激烈争论后,国民党中央采纳了其意见。10月3日,国民党公布了“训政纲领”和《中华民国国民政府组织法》。




《中华民国国民组织法》共7章48条。规定的国民政府设主席,主持由各院长、副院长组成的国民会议,兼任海陆空军总司令。设行政院为最高行政机关,掌行政权,下设各部会;设立法院为最高立法机关,议决法律以及预算案;设司法院为最高司法机构,掌审判、司法行政、官吏惩戒等事务;设考试院掌官吏的考选等事务;设监察院为最高监察机关。




这两部法规有三个特点:一是强调国民党一党专制,所谓“本党始终以政权之保姆自任”。由于当时国民党早已不是革命阶级的联盟,这种“训政保姆”论明显是为了专制统治寻找理论根据。二是加强了国民政府主席的权力,明确有五院的协调权和军事统帅权,显然是特意为“统一”后任第一任国府主席蒋介石独掌军政大权做铺垫。三是完全将人民视为国民党教训的流氓,丝毫不提及任何人民权利。




南京国民政府成立不久就爆发了新军阀之间的激烈内战,而国民党内各派系也不断分化组合。1930年爆发空前规模的蒋、冯、阎大战,国民党内部一些反蒋派别暂时联合起来,投靠一时看起来军事力量超过蒋介石的冯玉祥、阎锡山,在北平召集国民党中央党部扩大会议,指责蒋介石为首的南京政府训政而不公布约法,是违背“总理遗教”。宣布要召集“国民会议”来制定约法。后来扩大会议转移到山西太原,1930年10月27日公布了一份汪精卫等主持起草的约法草案,史称“太原约法”企图以此为号召,实现反蒋目标。




蒋介石为首的南京政府在联合张学良打败对手以后,也着手在政治上打消汪精卫等派系的挑战。1931年3月,宣布要召集国民会议制定约法。5月5日召开的国民会议只用了一个星期的时间就制定通过了《中华民国训政时期约法》。




“训政约法”坚持国民党一党专制的政治制度,遭到了社会各界的广泛批评。而日军侵占东北之后,空前的民族危机更使得反对国民党专制统治的呼声高涨。1932年12月国民党四届三中全会被迫宣布要进行宪政的筹备,开始宪法的起草。经过三年多的起草于1926年5月5日公布了《中华民国宪法草案》,习惯上称之为“五五宪草”。



“五五宪草”公布后招致广泛的批评。不久抗战爆发,国民党政府乘机搁置宪政问题,1939年组织“国防最高委员会”,由委员长蒋介石总揽一切党政军大权。




抗战胜利后召开的政治协商会议,对于“五五宪草”提出12项修改原则,要点是将国民大会作为行使四权的机构,而立法院直接由国民选举,与西方民主国家的议会相当,行政院对立法院负责,在立法院不信任行政院全体时,行政院或辞职,或提请总统解散立法院。中央和地方实行均权主义,各省都可以制定省宪。





1946年6月爆发全面内战,中国共产党和民主同盟为此抵制国民党单方面召开的制定宪法为目的的国民大会。国民党一意孤行,于1946年11月15日召开国民党员占了85%名额的“制宪国大”,只用了10天就通过了《中华民国宪法》,1947年1月1日正式公布。由于这次国大是违背政协会议决议的,由国民党纠集一些小党派单方面召开的,因此被共产党以及民主同盟斥责为“伪国大”,所通过的宪法也称之为“伪宪法”。





1946年《中华民国宪法》一共有总纲、人民之权利义务、国民大会、总统、行政、立法、司法、考试、监察、中央与地方之权限、地方制度、选举罢免创制复决、基本国策、宪法之施行及修改等十四章,一百七十五条。主要特点有:国民大会权利缩小为仅选举和罢免总统、副总统,以及修改宪法。实际上只是一个选举总统的机关。总统的权力比“五五宪草”也略有限制,宣布戒戒严、紧急命令要经过立法院通过或追认。任命五院院长经过相关院的统一。立法院委员由国民选举产生,行政院对立法院负责。对于国民经济才确立积极干预的原则,规定了土地分配与整理以扶植自耕农为原则。国家可以法律限制有妨碍国计民生的私人财富和私营事业,公用事业原则上采取公营。





和中华民国以来任何一部约法、宪法一样,这部宪法和实际政治情况大相径庭。统治者本身丝毫不会让宪法阻碍自己的行动。1948年3月召开的第一届“行宪国大”选举蒋介石当总统的前一天,国民大会通过了号为“战时宪法”的《动员戡乱时期临时条款》,作为宪法的补充。在“动员戡乱时期”授予总统有不受宪法限制的“紧急处分”权力。而所谓的“动员戡乱时期”的终止则由总统宣告。这样一来,蒋介石便获得了独裁的全权。




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