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袁世凯死后,北京政府仍然控制在北洋军阀手中。1916年5月,北京政府宣布恢复“临时约法”的效力,并恢复1913年的国会。重新开始起草宪法。不久,担任国务院总理的皖系军阀首领段祺瑞策划参加正在进行中的第一次世界大战,和总统黎元洪及国会发生了冲突,这就是史上的“府院之争”。1917年6月黎元洪罢免了段祺瑞,又解散了国会,但是段祺瑞的势力还在,黎元洪自己解决不了只好请军阀张勋出面调停。以清朝忠臣自居的张勋乘机率“辫子军”入京,上演了一场清朝复辟的丑剧。段祺瑞季节其皖系武装,在平定了张勋后,控制了北京政权。段祺瑞搞起了新的国会组织法,成立了听命于他的新国会,废除了“天坛宪草”,又重新起草宪法草案。但是到了1920年、1922年先后爆发了直皖战争和直奉战争,北京政权有落到了直系军阀曹锟、吴佩孚的手中。




直系军阀号称恢复“法统”,重新恢复“临时约法”的效力,召开国会以取得人民。但是其目的是及早登上总统宝座1923年10月5日,曹锟以每票5000元的代价向国会议员行贿后得以被选举为大总统。为了遮羞,10月10日,国会议员们又迅速通过了一部《中华民国宪法》。由于曹锟被人们称之为“贿选总统”,因此,这部宪法也被人称之为“贿选宪法”。




1923年的《中华民国宪法》是中国第一部正式的宪法。共有国体、主权、国土、国民、国权、国会、大总统、国务院、法院、法律、会计、地方制度、宪法之修正解释及其效力等13章141条。基本脱胎于原来的“天坛宪草”,但是增加了“国权”和“地方制度”两章,主要特点是明确了中央和地方的分权制。允许各省制定自治法,制定有关地方事务的单行法,但与国家的法律有抵触的则无效(对此如有疑义,由最高法院负责解释)。就宪法本身而言,这部宪法是比较完善的,比如继承了“天坛宪草”的民主精神,坚持了议会制、责任内阁制。




当时的军阀政权只是把宪法当作欺骗舆论的工具罢了,根本没有把这部宪法放在眼里。宪法公布才两个月,直、奉两大军阀就爆发了第二次大战,直系军阀因为冯玉祥的突然倒戈而大败,北京政权因而落入了奉系军阀的手中,这部宪法也立即被废除。




奉系军阀占据北京后,成立段祺瑞为首的“中华民国临时执政府”,宣布要和孙中山领导的广州政权和谈,召开“善后会议”。并废弃原有的“法统”,号称要召集“国民代表会议”来制定新的宪法。为此先行成立“国宪起草委员会”来起草宪法草案。1925年12月11日公布了这部新的宪法草案。




1925年《中华民国宪法草案》共14章160条,基本内容和“贿选宪法”相近,主要是在国家结构问题上有意模糊,允许省制定省宪,对当时以“联省自治”为号召的地方割据势力让步。又改变民国以来的总统由国会选举的做法,改为由选民间接选举。还设了“生计”、“教育”两章,宣布要实行义务教育等社会改良措施。





和直系军阀一样,奉系军阀也视宪法为玩物。不久两派军阀“捐弃前嫌”,不再对立宪、法统之类的把戏感兴趣。这部宪法草案也就此被扔进了废纸篓,从而结束了北洋政权的立宪活动。




1917年北京国会被解散,两广军阀宣布“护法”,欢迎孙中山来到广州主持。不少国会议员纷纷南下,1917年8月在广州召开国会非常会议,组织军政府,以孙中山为大元帅主持,形成南北政府对立局面。1921年5月5日孙中山经在广州的非常国会选举为非常大总统,但不过一年就被西南军阀逼迫下野。1923年曹锟贿选总统,孙中山在广州发动北伐,家里大元帅府,但仍然处在几派军阀势力的夹缝中维持。在屡经失败后,孙中山领导下的国民党确立了“联俄、联共。扶助农工”的新政策,不再对原来的“法统”抱有幻想。1924年在广州召开了国民党改组后的第一个全国代表大会,国民党成为工人、农民、小资产阶级、民族资产阶级四个革命阶级的联盟。孙中山本人在1925年去世后,国民党于1925年7月1日公布了《中华民国国民政府组织法》,开始建立新型的政权。




1925年公布的《中华民国国民政府组织法》是完全脱离原民国“法统”的政府组织法,主要特点是:



1、实行党治。该法第一条即明确规定:“国民政府受中国国民党之指导及监督,掌握全国政务。”国民政府的委员必须由国民党中央执行委员会任免,国民政府向国民党中央执行委员会负责并报告工作。政治方针和立法原则由国民党最高决策机构政治委员会研究并拟定、再经国民党中央执行委员会通过后,交国民政府执行。



2、议行合一。该法不再有三权分立的痕迹,行政、立法、司法都归于国民政府集中领导。国家机构采用委员会制度。国民政府由委员若干人组成,由委员会议执行国务。



根据这个政府组织法成立的国民政府由主席和15名委员组成,推举5名常务委员,处理日常事务。起先仅设军事、外交、财政三部。以后这个组织法跌经修改,增设了交通、司法部,并成立了军事委员会,取代军事部。又设置监察院和惩吏院,监察、惩处失职官员。以后又规定各地政权机关一律改称“政府”,设县、省两级,也采用政府委员会形式。





1926年广州革命政权北伐进展神速,当年年底,国民政府迁至武汉,1927年3月国民党二届三中全会再次修改国民政府组织法,国民政府委员扩大为二十八人,非处主席位置,由五人常委主持国务。增设劳工、农政、实业、教育、卫生五个部门。共产党员首次参加国民政府,担任劳工部和农政部部长。因此这一时期的国民政府在一定程度上是国共合作的联合政府。






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