德国统一进程中的东德地方政府改革

情人你好 收藏 1 862

东德地方政府的转型是德国统一进程的一个重要组成部分,伴随着东德和联邦德国的融合,东德地方政府开始由前东德的下属机构转变为新的联邦德国宪政体制下的自治体。在这个过程中,东德地方政府经历了重大的政治、经济体制转型。


一、东德地方政府的转型过程


东德的转型从一开始就是由三个外界因素直接推动的,主要包括,体制输入,即将联邦德国的体制和法律制度推广到东德;人员输入,即一万多名西德专家被派往东德,参与转型工作;巨额的资金输入,即西德公共预算和社会福利基金向东德大量转移。表面上看,东德的体制转型仅仅是一个外在的改造过程,仅仅是一个将西德的规划方案和操作模式推广到东德的过程,实际上,东德在这个转型过程中,既大量吸收了西德的各种体制、人员、财政因素,同时也将自身多年形成的一些特点保留下来。


东德的体制转型开始于上世纪90年代。1990年5月17日(屏蔽字符)选举产生的前(屏蔽字符)德国议会通过了新的《地方宪章》,宪章在很大程度上采取了联邦德国的自治模式。1990年7月,议会决定恢复50年代初被废除的5个州。1990年10月3日,(屏蔽字符)德国加入联邦德国,完成了“体制转型”中重要的一步,联邦德国的宪政和法律体系都被移植到了前(屏蔽字符)德国地区,前(屏蔽字符)德国作为独立政权和独立法律体系的地位,随着加入联邦德国而消失。


东德的体制转型是一个从外部进行改造的体制重建过程。首先,西德的现有体制的重要原则都被推广到了东德,这是由联邦宪法所规定的,但是西德在政治和行政管理上的缺陷也形成了一些制度上的真空,为东德进行制度重建创造了大量的(屏蔽字符)空间。东德各州议会和政府以及地方权力机构可以在某些范围内就体制发展方案进行内部改造和自我发展。其次,东德并没有完全采纳西德模式,东德对输入的联邦德国的政治和行政体制都进行了大量的修改和调整,尤其是在州政府的行政组织、州与地方的关系以及地方权力机构方面。再次,东德政治舞台上的领导职位主要是由东德人担任的,主要是他们在主导着东德制度的重建。在州一级,1990年10月选举产生的所有新的州议会都是由东德人组成的。东德人同时也控制了州政府的行政领导职位,尤其是占据了大部分州长和部长职位。不过,在州政府的执行和管理部门,西德输入的人员确实占据着一些执掌大权的职位,尤其是在政府秘书处等行政要职方面更是如此。随着地方议会选举的举行,在县和乡镇一级也形成了新的政治团体,其中绝大部分都是由“新政治家”组成的,他们在共产党统治时期未曾担任过任何职务。1999年5月17日通过的《地方宪章》选举或者指定了大批新的地方政治和行政领导人,包括市长、副市长以及部门负责人等。西德输入的人员也占据了地方行政部门高级职位,但相对于州政府来说,情况要略好一些。


二、东德地方政府转型内容


1.区划改革


新成立的东德各州政府所面临的制度改革之一就是重新划分各县的边界,以增强应对巨大统一任务的行政管理能力。由于政治上的原因,为了不损害地方刚刚恢复起来的(屏蔽字符),许多小的乡镇和区域的边界都没作变动。1990年5月6日地方议会(屏蔽字符)选举后,5月17日新地方政府方案开始施行,东德的地方自治得到恢复。这种地方政治与行政管理上的巨大变化以一种二层结构为基础,即包括191个县(地方政府的上层,平均人口是6万人)与近7500个乡镇(地方政府的下层,平均人口是4500人,其中一半不到500人)。这种区划结构源自上世纪50年代早期共产主义政权进行的组织上的大改造,目的在于使中央政府落实到最底层,它取消了“州”,而引入了行政区,并重新划定县的疆界。


1990年10月新州建立后不久,新州政府和议会就着手进行地方政府层面的区划改革,因为人们认为从前东德“继承”而来的区划结构基本已不适合应对大量的、新的地方政府行政义务。


区划改革在县的层次上,新成立的州政府和议会几乎很快便决定执行区划改革,使其数量由190个下降到87个,每个县平均人口为13万人。各州改革进程中往往伴随着地方冲突,尤其是在事关县行政管理的未来位置时。相反,在乡镇层次上,大多数州政府和国会(除了萨克森)不主张进行区划改革,尽管许多小的乡镇(其中一半人口少于500人)强烈要求合并。东部德国各州政府和国会的这种做法是由于不愿意干预各乡镇的政治与(屏蔽字符),以便保证1989年末到1990年初完成的“和平革命”和“基层运动”所取得的基本成就。因此,多数乡镇作为地方自治单元保持原封不动,另一方面,新组建的州着手在县与乡镇之间建立制度上的联合结构,即联合行政体,作为对相关地方进行管理的一个层级。只是到了最近,德国东部各州政府和议会才开始启动地方乡镇改革。起先,合并是作为“自愿”的过程展开的,稍晚则通过法律和法规来完成。


2.制度改革


在原(屏蔽字符)德国中央集权国家体制下,地方政府从来都是处于从属地位,而地方政府自治模式,无论从职能上还是政治上,都赋予了地方政府更多的自主权。如此大的角色转换迫使县、乡镇一级的地方政府在1990年年中到1991年年底迅速地开展了一场深刻的制度重建。有一点应当指出,东德的地方政权自1990年春到1991年开展的这次制度重建没有受到任何上级的指导和监督。东德地方行政机构主要是依据联邦德国地方政府的模式,按照他们提供的方案和指导方针重新建立的。


地方政府的政治重建过程,一方面,在很大程度上是从外部组织规划完成的。另一方面,各地具体情况不同,参与执行人员也千差万别,再加上各地又在具体实行过程中作了许多变动,这些都对重建过程产生了重大影响。自上世纪90年代中期以后,“新治理模式”作为地方政府现代化的一个重要理论在东德的地方政府中起到了很大反响。


3.人事改革


地方政府遭遇的最大变革当属在人事规模、组成和录用资格上所经历的深刻变化。这一变革包括两个(互相对立的)发展过程。


一方面,在前(屏蔽字符)德国中央集权体制下,县、市、(屏蔽字符)市中“核心行政机构”的组成人员总数不超过450人。这反映出,在当时,县、乡镇行政机构的权力是非常有限的。除了以上人员,还有地方行政机构附属机构的组成人员。这些机构都是由国有经济部门和上级国家行政部门设立的,为人们提供娱乐等社会服务。1990年后,县、乡镇行政部门的组成人员数量急剧上升。几周之内,这些地方政府的组成人员就由450人增加到4000到5000人,随之而来的是人事费用开支和其他预算压力的增大,使得地方政府迫切需要大幅裁员;另一方面,各种新的任务给东德地方政府提出了新的挑战,迫使其招聘一批符合工作需要的公务员,地方政府采取了多种途径解决这些问题,主要包括,接受西德的“行政援助”;吸收新的领导人员,设立新的官衔和职位;开展大规模的职业培训,进行结构调整,削减不适合实际需要的职位设置。



0
回复主贴
聚焦 国际 历史 社会 军事 精选
1条评论
点击加载更多

发表评论

更多精彩内容

热门话题

更多

经典聚焦

更多
发帖 向上 向下