从厦门化工项目看规划环评困局

从厦门化工项目看规划环评困局

http://www.jrj.com 2007年12月08日 04:43 新京报

■ 观察家

规划环评的立法缺位,必然让解决厦门海沧项目的争议变得更加模糊。因为在《环评法》现有的架构下,即便有了规划环评报告,一方面它不是厦门市规划审批的必备文件,也不需要通过环保部门的审查环节。在法理上,厦门市可以接受,也可以不接受。

人们乐观地看到,落实"科学发展观"似乎正在厦门的化工项目实施中出现曙光。据新华社报道,12月5日,厦门市正式对外公布由中国环境科学研究院做出的《厦门市重点区域(海沧南部地区)功能性定位与空间布局的环境影响评价》,并宣布开始进行"公众参与"程序,广泛征求社会各界意见。

报告指出"(厦门)海沧南部的发展定位、布局存在矛盾和冲突",建议"应该在'石化工业区'和'城市次中心'之间确定一个首要的发展方向,并相应调整规划"。尽管报告没有直接提出对海沧PX项目"搬迁"还是"复建"的具体措施,但态度已经非常明确:"以高质量的居住、商贸为主兼有旅游、文化功能"的大规模的"居住区"和"石化工业区"是不可能并存的。

鱼和熊掌不可得兼。厦门究竟应作为人居城市还是应该发展石化工业?如果按照报告的建议行事,势必要对原有规划进行调整,也就必然要面临PX项目"搬迁"或"复建"的选择,并拿出令公众满意的理由。

需要注意的是,这份报告中提出了"规划环评"的概念。然而,这个被寄予厚望的名词,面目似乎还不那么清晰。

"规划环评",是指对区域发展和城市建设的规划进行环境影响评价。目前公众熟知的"环评",是对单个项目作出的环评。实际情况是,多个达到标准的项目挤在一起,超出了当地环境容量,或者达到标准的项目,却被放在了环境敏感的区域(如果PX建在西北荒原,或许是个好项目,但如果建在一个世界性的宜居城市,就未必适当)。近年来发生了因规划而导致的一系列环境争议,很大一部分与此有关。

现行的《环境影响评价法》仅仅对"规划环评"有原则性的规定。据报道,环保总局副局长潘岳曾透露,《规划环评条例》两年前就已开始运作、原本预计在今年八九月份出台的立法,由于"利益冲突"---"规划环评"所注重的长期利益、全局利益,往往与重审批轻规划的部门利益和"短平快出业绩"的地方利益相冲突---尚不能很快出台。

目前的《环境影响评价法》并没有明确哪些规划要编制环评报告书,也没有提交审查程序。但是,按照目前的"规划环评"的立法设想,"规划环评"由法定的规划审批机关而不是环保部门来决定是否通过,环保总局可以组织一个"审查小组",但审查小组的意见是否采纳,最终由规划审批机关决定。

如果按这样的设想立法,未来的规划环评将处于一个尴尬的局面。负有环保职责的环保部门更像是一个"建议者"的角色,它既不决定环评报告的内容,也不能左右审查小组的意见,更不能直接否定规划。

这样,规划环评的立法缺位,必然让解决厦门海沧项目的争议变得更加模糊。因为在《环评法》现有的架构下,即便有了规划环评报告,一方面它不是厦门市规划审批的必备文件,也不需要通过环保部门的审查环节。在法理上,这份报告只是一份"建议",厦门市可以接受,也可以不接受。

不过,在环保部门无力之余,毕竟还有"公众参与"的约束:《城乡规划法》专门对"公众参与"有约束性规定。现在,正在厦门进行的公众参与,尚不清楚10天以后,厦门海沧事件会有一个什么样的结局;但可以预期的是,规划导致的冲突,将成为今后一段时间内大中城市发展面临的迫切问题,而"规划环评"的命运,将很大程度上决定着这些城市的未来。

□山峪河(北京 学者)


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